Benutting ecosysteemdiensten
2013
Inleiding
Momenteel worden sommige ecosysteemdiensten bedreigd (zoals bestuiving), worden andere minder benut dan mogelijk lijkt (zoals groen in de stad) en is bij bepaalde ecosysteemdiensten (zoals voedselproductie) sprake van eenzijdige optimalisatie wat tot negatieve effecten op andere ecosysteemdiensten leidt of kan leiden.
Een belangrijke beleidsopgave is de verbetering van het gebruik van ecosysteemdiensten zodanig dat dit leidt tot een betere en meer duurzame benutting van het natuurlijk kapitaal en een toename van de (nationale) welvaart. Bij natuurlijk kapitaal wordt de benadering aangehouden uit de TEEB-studie (Economics of Ecosystems and Biodiversity) waar biodiversiteit, ecosysteemdiensten en natuurlijke hulpbronnen gezamenlijk worden aangeduid als natuurlijk kapitaal (Van der Heide en Ruijs, 2010). Omdat duurzame benutting van natuurlijk kapitaal kan worden gezien als een element van of een randvoorwaarde voor welvaart, wordt in het vervolg alleen nog gesproken over welvaart. De benutting van een ecosysteemdienst betreft de bijdrage via het profijt van het gebruik ervan aan de welvaart.
De beleidsopgave ziet de benutting van een ecosysteemdienst als een middel om bij te dragen aan de realisatie van de gestelde doelen. Bij verbetering van de benutting van een specifieke ecosysteemdienst moet rekening worden gehouden met de andere ecosysteemdiensten die het betreffende ecosysteem herbergt. Vanwege de wisselwerkingen tussen ecosysteemdiensten en hun gebruik, is het doorgaans niet mogelijk de benutting van een ecosysteemdienst te verbeteren, zonder dat dit negatieve consequenties heeft voor een of enkele andere ecosysteemdiensten. Zo zullen in een natuurgebied (ecosysteem) de voor een goed broedsucces vereiste rust en stilte worden verstoord als dit gebied gedurende het broedseizoen wordt gebruikt voor recreatie-activiteiten. Voor de benutting van dit natuurgebied betekent dit (in deze periode) dat moet worden gekozen voor één ecosysteemdienst, waarbij gebruik van de andere ecosysteemdienst niet of beperkt mogelijk is. Als de keuze door een ‘natuurbeheerder’ wordt gemaakt resulteert dit er vaak in dat het gebied gedurende het broedseizoen niet toegankelijk is voor recreatieve activiteiten.
Ook in weidegebieden kan het conflict tussen broedsucces en hier agrarisch gebruik aan de orde zijn. Het conflict betreft hier het maairegime, waarbij een voor het broedsucces van de weidevogel gunstig maairegime (laat maaien) ten koste gaat van de agrarische opbrengst. Omdat hier de agrariër de keuze maakt, krijgt doorgaans het agrarisch gebruik de voorkeur. Om de benutting van weilanden door weidevogels te verbeteren biedt de provincie in veel gevallen een beheersvergoeding aan via het Subsidiestelsel Natuur en Landschapsbeheer (SNL). Dit houdt in dat de agrariër een overeenkomst afsluit met de provincie om tegen een financiële vergoeding het maairegime aan te passen.
Het voorgaande illustreert dat de benutting van een ecosysteem kan worden beoordeeld vanuit verschillende invalshoeken, respectievelijk het natuurbeheer (broedsucces), de recreant (plezier, ontspanning) en de agrariër (bedrijfsinkomsten). Voorts wordt het conflict tussen de ecosysteemdiensten duidelijk, een goed broedsucces gaat namelijk niet samen met recreatief of agrarisch gebruik in het broedseizoen. Tot slot is aangegeven dat het perspectief van de ‘beheerder’ (natuurbeheerder respectievelijk agrariër) bepaalt welke ecosysteemdienst de voorkeur krijgt en daarmee wat door hem als ‘de meest profijtelijk benutting’ is beschouwd. Als de overheid hierover anders denkt, kan zij proberen een vanuit maatschappelijk perspectief betere benutting te realiseren. De via het SNL aan de agrariër uitgekeerde vergoeding is hiervan een voorbeeld. Ook is het denkbaar dat via wet- en regelgeving het gebruik van bepaalde gebieden aan banden wordt gelegd (Vogel- en Habitatrichtlijn, Natura 2000), waardoor keuzes over het gebruik van ecosysteemdiensten ‘van bovenaf’ worden opgelegd en het perspectief van de beheerder buitenspel wordt gezet.
Bij beslissingen over verbetering van de benutting van een ecosysteemdienst zijn dus meer factoren aan de orde dan alleen het gebruik van de betreffende ecosysteemdienst. Genoemde complicerende factoren zijn wisselwerkingen tussen ecosysteemdiensten, verschillen in het perspectief van waaruit het gebruik van het ecosysteem wordt bepaald en wet- en regelgeving. Om tot een gefundeerde beslissing over de verbetering van de benutting van een ecosysteemdienst te kunnen komen, moet ten minste in beeld zijn gebracht:
1 Of en zo ja in welke mate sprake is van onderbenutting. Een belangrijk issue hierbij is het referentieniveau ofwel de best mogelijke benutting en het daarmee corresponderende gebruik. Bij de bepaling van het referentieniveau zijn de genoemde complicerende factoren expliciet aan de orde, wat het voorbeeld al illustreerde.
2 Welke kansen er zijn om een betere benutting te bewerkstelligen. Onderbenutting kan worden veroorzaakt doordat gegeven de huidige situatie het gebruik minder is dan mogelijk zou zijn en/of de ecosysteemdienst niet optimaal kan functioneren. Aan beide mogelijkheden kunnen meer oorzaken ten grondslag liggen. Een oorzaak kan haar oorsprong vinden in de aard en invulling van het gebruik van de ecosysteemdienst, in de omstandigheden waaronder de ecosysteemdienst functioneert en in wet- en regelgeving. Wegnemen of reduceren van deze oorzaken zijn evenzoveel kansen om de benutting te verbeteren. De oorzaken zijn als het ware knoppen waaraan kan worden gedraaid om een betere benutting van de ecosysteemdienst te bewerkstelligen.
3 wat de mogelijkheden zijn om geïdentificeerde kansen te benutten. Hierbij gaat het om mogelijkheden voor de overheid om via de inzet van beleidsinstrumenten geïdentificeerde oorzaken weg te nemen.
In het hier beschreven onderzoek staan deze drie vragen centraal, waarbij wordt uitgegaan van het perspectief van de overheid.
Om de vragen te kunnen beantwoorden is in hoofdstuk 2 een theoretisch kader ontwikkeld voor het gebruik van een ecosysteemdienst. Dit theoretisch kader geeft de causale relaties tussen de onderwerpen van de centrale vragen weer. Omdat toepassing van dit kader naast theorie ook inzicht vereist in de invulling daarvan is voor twee onderwerpen een nadere analyse uitgevoerd. Dit betreft:
De invloed van wet- en regelgeving op de mogelijkheden om een ecosysteemdienst te gebruiken en op de mogelijkheden het gebruik en/of de gebruiksmogelijkheden te verbeteren. Het gaat hierbij om wet- en regelgeving gericht op onder meer natuurgebieden (ecosystemen) en gebruik van ecosysteemdiensten. Een aandachtspunt daarbij betreft de invloed van een zogenaamde nee- tenzij regime, zoals bij de Ecologische Hoofdstructuur (EHS) en Natura 2000, op de benutting van een ecosysteem, met name doordat zo’n regime verbetering van andere dan de prevalente ecosysteemdienst(en) sterk belemmerd (hoofdstuk 3).
De relaties tussen de feitelijke situatie van groengebieden, het beeld dat potentiële gebruikers ervan hebben en het gebruik dat ze ervan maken. Het gaat concreet om de confrontatie van de feitelijke situatie ten aanzien van groen in de directe woonomgeving van burgers met hun perceptie en gebruik van dit groen. Dit beoogt bij te dragen aan inzicht in de factoren die dit groen aantrekkelijk maken voor gebruik en in de mogelijkheden die de overheid heeft om de benutting te verbeteren. De analyse vindt plaats via een secundaire data-analyse (hoofdstuk 4).
In hoofdstuk 5 ten slotte is een en ander samengevat en worden conclusies getrokken.