De tijd is rijp
2008
Aanleiding en onderzoeksvraag
De handhaving van het omgevingsrecht is voor verbetering vatbaar. In de notitie ‘Samen werken aan toezicht en handhaving’ heeft de minister van VROM een aantal knelpunten benoemd. Er is bij een aantal organisaties sprake van onvoldoende aandacht, menskracht, kennis en deskundigheid voor het uitvoeren van deze taak, het ontbreekt hier en daar aan een professionele, op handhaving gerichte cultuur, er is soms onvoldoende bereidheid tot samenwerking, te weinig probleemgerichtheid en onvoldoende aansluiting van de bestuurlijke op de strafrechtelijke handhaving op elkaar. Dit alles is des te problematischer nu de complexiteit en de dynamiek van de te handhaven omgevingsregelgeving groot zijn. De afgelopen jaren zijn tal van initiatieven gestart om tot verbetering van de uitvoering van de handhaving te komen, zoals de vrijwillige intergemeentelijke samenwerking, de verbeterprogramma’s en het instellen van het Landelijk Overleg Milieuhandhaving. Toch is het, in het licht van enerzijds de verdergaande decentralisatie van taken en bevoegdheden op dit terrein en anderzijds de toenemende Europeanisering en internationalisering van de omgevingsrechtelijke regelgeving, de vraag of alle (in de notitie opgesomde) genomen initiatieven toereikend zijn.
De minister van VROM heeft mede namens haar collega van Justitie, na overleg met de vaste commissie voor VROM van de Tweede Kamer, daarom op 11 februari 2008 het Onderzoeksteam Herziening Handhavingsstelsel VROM- regelgeving ingesteld (hierna aangeduid als ‘de commissie’) met de opdracht ‘onderzoek te doen naar de houdbaarheid van het bestaande stelsel van de handhaving en het toezicht op de naleving van de VROM-regelgeving op de langere termijn (met inbegrip van de huidige bevoegdheidsverdeling) en de aanpassingen die nodig zijn in het belang van een effectieve, efficiënte en doelgerichte handhaving van de VROM-regelgeving. Het gaat hierbij niet alleen om de handhaving van de milieuregelgeving maar uitdrukkelijk ook om de handhaving van de regelgeving op het terrein van bouwen en ruimte.’
De vraag die de ministers aan de commissie hebben gesteld, valt, aldus de opdracht aan de commissie, in vier deelvragen uiteen.
1. Kan integrale ketenhandhaving binnen dit stelsel een volwaardige plaats krijgen naast het toezicht op plaatsgebonden activiteiten? Is het effectief en efficiënt om daarvoor naar specifieke oplossingen te blijven zoeken in de vorm van projecten, vliegende brigades of andere houtje-touwtje- constructies van goedwillende overheden? Hoe zou dit anders kunnen?
2. Wat is er nodig voor een goede afstemming tussen de bestuursrechtelijke en de strafrechtelijke handhaving. Dit om de strafrechtelijke handhaving goed tot haar recht te laten komen, zodat de politie, het OM en de strafrechter kunnen doen waar ze primair verantwoordelijk voor zijn en het meest voor zijn aangewezen?
3. Kan binnen het huidige stelsel worden gerealiseerd dat bijvoorbeeld de bedrijven in het domein chemie met één integraal toezichthoudende instantie van doen hebben, in plaats van met de VROM-Inspectie, de Arbeidsinspectie, de provincie, de gemeente en het waterschap? Of moeten daarvoor ook coördinatiestructuren, zoals pilots, een oplossing bieden? En is de transparantie van zo’n stelsel straks voor betrokkenen voldoende? Hoe zou dit anders kunnen?
4. Hoe kan voor bedrijven, op het gebied van de handhaving, een level playing field worden bereikt en waar nodig eenheid van optreden? Welke mate van beleidsvrijheid van decentrale overheden kan daarbij gelden?
De commissie heeft de hoofdvraag aldus opgevat, dat zij niet alleen onderzoek zou moeten doen, maar tevens de richting zou moeten aangeven waarin het stelsel zo nodig moet worden aangepast. Gelet op het strategische karakter van het te geven advies zou daarmee niet in details moeten worden getreden.
De commissie is zich er van bewust dat de regulering en handhaving van activiteiten op het beleidsterrein van het omgevingsrecht deels ook onder de bevoegdheid van andere ministers (o.a. die van V&W en LNV) vallen en deels onder autonome bevoegdheden van decentrale overheden. Hoewel de opdracht aan de commissie is beperkt tot de VROM-regelgeving, is dit gegeven wel zijdelings bij het advies betrokken. De wetgeving inzake bijvoorbeeld water en natuur is inhoudelijk (wat betreft de regulering van effecten van activiteiten op de omgeving) immers sterk verweven met de ‘VROM-wetgeving’.