Juridische verkenning voor de toepassing van innovatieve ophoogtechnieken in relatie tot bodemdaling
7 november 2018
Aanleiding
In Nederland bouwen we al heel lang. In met name West-Nederland wordt gebouwd op een bodem met weinig draagkracht. Door uiteenlopende processen daalt de bodem. Huizen zijn gefundeerd en dalen niet. De omliggende bodem dus wel. Daarom moeten regelmatig de tuinen worden opgehoogd en stoepjes worden aangepast.
Als er opgehoogd zou kunnen worden met materialen die minder gewicht hebben of met andere technieken, zal het dalen van de bodem logischerwijs langzamer gaan. Dat is de achtergrond dat er nu wordt gezocht naar materialen en technieken om de bodem aan te vullen met minder gewicht. Geen lichte opgave. Daarbij moet voldaan worden aan de huidige (en toekomstige te verwachten) regelgeving. Dat houdt in:
• De toe te passen materialen en technieken mogen geen gevaar voor het milieu zijn
• De toe te passen materialen en technieken mogen geen gevaar zijn voor het afvoeren van water
• De toe te passen materialen en technieken moeten in de fase van beheer overal goed toepasbaar zijn, zonder bijzondere risico’s of overlast.
Dit rapport is opgesteld in opdracht van het Kennisprogramma Bodemdaling.
Materialen of technieken, en de hamvraag?
In deze juridische verkenning is de focus op materialen en technieken die de bodemdaling kunnen verminderen. In kort komt het er op neer dat deze materialen minder gewicht hebben of dat materialen aan de bodem worden toegevoegd waardoor de bodem meer draagkracht krijgt (= massastabilisatie). De toepassing van materialen vereist technieken om ze toe te passen. Materialen en technieken kunnen daarom niet los van elkaar worden gezien.
In deze verkenning is het evenwel vanuit juridisch oogpunt wenselijk om drie categorieën te onderscheiden:
• Grond en bagger: alle materialen die als grond en bagger aangeduid kunnen worden
• Bouwstoffen: dit zijn steenachtige materialen in de zin van het Besluit bodemkwaliteit, maar dus geen grond of bagger
• Overige bouwmaterialen: dat zijn bouwmaterialen die niet steenachtig zijn.
SWECO heeft in 2018 een inventarisatie gemaakt van de toen bekende gangbare technieken om bodemdaling te beperken voor het Kennisprogramma Bodemdaling. Aan de hand van die tabel is slechts voor de beeldvorming onderstaande toedeling van de technieken en materialen gemaakt naar de driedeling ‘grond en bagger’, ‘bouwstoffen’ en ‘overige bouwmaterialen’.
Categorie Voorbeelden van materialen en technieken
• Grond en bagger
• Massastabilisatie: toevoegen van materialen aan de grond zodat de grondachtige eigenschappen behouden blijven maar de draagkracht toeneemt. Omdat de grondachtige eigenschappen behouden blijven, moet het materiaal dat ontstaan met deze vorm van massastabilisatie als grond beoordeeld worden
• Bouwstoffen
• Argex, flugsand, schuimglas: materialen met een lager gewicht dan grond waardoor de bodemdaling minder snel gaat
• Massastabilisatie: toevoegen van materialen zoals cement aan de grond waarbij de grondachtige eigenschappen verloren gaan en het materiaal als een bouwstof beoordeeld moet gaan worden
• Overige bouwmaterialen
• Drainagetechnieken: door versneld water af te voeren uit de bodem, kan zetting worden versneld. Daarna blijft er een draagkrachtiger bodem. De drainage wordt in de bodem gebracht en kan bestaan uit kunststoffen en/of natuurlijke materialen
• EPS: EPS is de afkorting van expanded polystyrene. Dit is een kunststof met een zeer laag gewicht waarop gebouwd kan worden
• Voorbelasting: hierbij wordt gedurende een bepaalde tijd, een grondlichaam op de bodem aangebracht. Door het gewicht wordt de zetting versneld. Het grondlichaam wordt daarna weer verwijderd. Er wordt dus niets toegevoegd aan de bodem.
De bovenstaande tabel is dus verre van volledig. Voor het volledige beeld wordt verwezen naar SWECO (2018). Dit rapport is te vinden op de website van het Kennisprogramma Bodemdaling.
De hamvraag
Het draait om de effecten in milieuhygiënische zin op de omgeving, en dan met name op de bodem . Leidt de toepassing van materialen/technieken tot verontreiniging van de bodem? Zo ja, hoe kan hier dan mee om worden gegaan, nu en in de toekomst? Deze vraag wordt in deze verkenning zo goed mogelijk beantwoord
Terminologie
Voor het toepassen van materialen met geringer gewicht zijn er diverse termen in omloop. In deze verkenning wordt de term ‘innovatieve ophoogtechnieken’ gebruikt. En daar vallen dus ook de materialen onder die daarbij worden gebruikt.
Met ‘innovatief’ wordt bedoeld dat de civiele constructie langer goed functioneert: minder bodemdaling dus en daardoor dus een langere levensduur. Daardoor is pas op een langere termijn onderhoud door ophoging noodzakelijk. Hiervoor zijn materialen en constructies noodzakelijk die we nu mogelijk nog niet kennen of slechts in beperkte mate toepassen: vandaar dus innovatief.
Omgevingswet: op weg naar een nieuw stelsel
De stelselherziening van het omgevingsrecht bestaat uit drie sporen. In het hoofdspoor bevindt zich de inmiddels aangenomen Omgevingswet, met bijbehorende uitvoeringsregelgeving. De overgang van het bestaande naar het nieuwe wetgevingsstelsel wordt geregeld via het invoeringsspoor: dit omvat de Invoeringswet met onderliggende invoeringsregelgeving. Tot slot kent de stelselherziening een aantal aanvullingssporen. Via de aanvullingssporen worden beleidsontwikkelingen en een aantal lopende wetgevingsprocessen opgenomen in de Omgevingswet. De bedoeling is dat de wetgevingsproducten uit de aanvullingssporen bij inwerkingtreding integraal onderdeel vormen van de omgevingswetgeving.
De Omgevingswet
De Omgevingswet is in maart 2016 aangenomen door de Eerste Kamer en gepubliceerd in het Staatsblad; dit is het eerste wetgevingsproduct van de totale stelselherziening dat is afgerond. De Omgevingswet bevat de grondslagen voor de Algemene Maatregelen van Bestuur (AMvB’s) en de ministeriële regeling.
De vier ontwerp-AMvB´s onder de Omgevingswet
Ongeveer 60 vigerende AMvB’s zullen vervangen worden door vier nieuwe AMvB’s. Zij geven de regels voor het praktisch uitvoeren van de Omgevingswet. Zij zijn nog niet vastgesteld, maar zullen tegelijkertijd met de Omgevingswet in werking treden, samen met de Omgevingsregeling. Bij het ontwerpen van deze uitvoeringsregelgeving is de gebruiker centraal gesteld: regels zijn direct vindbaar. De vier AMvB’s zijn:
1. Het Omgevingsbesluit (Ob): bevat zowel algemene als procedurele bepalingen die voor alle doelgroepen relevant zijn, dus voor zowel burgers en bedrijven, als overheden;
2. Het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl): stelt inhoudelijke normen aan het handelen van bestuursorganen;
3. Het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal): stelt algemene, rechtstreeks werkende regels aan met name milieubelastende activiteiten en lozingsactiviteiten in de leefomgeving. Dit besluit is gericht op iedereen die deze activiteiten uitvoert, maar met name op bedrijven;
4. Het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl): bevat algemene, rechtstreeks werkende regels aan bouwwerkgerelateerde activiteiten in de leefomgeving. Ook dit besluit is gericht op iedereen die deze activiteiten uitvoert, met name op burgers en bedrijven.
De Omgevingsregeling
De ministeriële regeling onder de Omgevingswet, de Omgevingsregeling, is het sluitstuk van het hoofdspoor. Deze Omgevingsregeling bundelt de regels uit diverse bestaande ministeriële regelingen en levert daarmee een belangrijke bijdrage aan de verbeterdoelstelling van het nieuwe stelsel voor het omgevingsrecht. De regeling wordt ingedeeld naar doelgroepen: voor bestuursorganen worden de regels naar taken en instrumenten, voor initiatiefnemers naar activiteiten gebundeld. Deze indeling sluit aan op de AMvB’s. In de Omgevingsregeling zullen onder andere de volgende onderwerpen worden opgenomen:
• Indieningsvereisten voor de omgevingsvergunning: belangrijk doel hierbij is vermindering en harmonisatie van de aanvraagvereisten
• Regels voor het uitvoeren van activiteiten: aanvullend op het Bbl en het Bal wordt een aantal algemene regels in de regeling opgenomen
• Grenzen voor gebieden: in de regeling wordt het merendeel van de werkingsgebieden, zoals opgenomen in de Omgevingswet en de AMvB’s, begrensd. Het gaat hier onder meer om beperkingengebieden langs infrastructuur en gebieden met militaire objecten. Al deze gebieden komen in het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO)
• Monitoring en onderzoeksverplichtingen: hierin worden de regels voor bestuursorganen rond monitoring, verslaglegging en registers vastgelegd (bijvoorbeeld meet- en rekensystemen).
Opbouw van de notitie
In hoofdstuk 2 is de huidige regelgeving in Nederland en Europa beschreven, voor zover van belang voor dit onderwerp natuurlijk. Hoofdstuk 3 geeft een overzicht van toekomstige regelgeving. Dat wil zeggen: van wetgeving waarvan zeer aannemelijk is dat ze binnen enkele jaren van kracht wordt. Hiervan is de Omgevingswet het meest prominent. Tevens wordt in dit hoofdstuk ingegaan op de Nederlandse en Europese regels rond uitloog- en samenstellingsonderzoeken. Hoofdstuk 4 bevat de epiloog: een korte beschouwing van alle beschreven onderdelen in hun samenhang.