Luchtkwaliteit Amsterdam
2011
Aanpak luchtkwaliteit in G4-verband onderzocht
De rekenkamer onderzocht in samenwerking met de rekenkamers van Den Haag, Rotterdam en Utrecht het luchtkwaliteitsbeleid in de periode 2006-2010. Vanaf 2009 zijn de gemeentelijke maatregelen opgenomen in het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL). In het NSL zijn ook de plannen opgenomen van de regio’s en de rijksoverheid. Het NSL is erop gericht om op 11 juni 2011 te voldoen aan de Europese normen voor fijnstof (PM10) en per 1 januari 2015 aan de normen voor stikstofdioxide (NO2). Wanneer niet aan de normen voor luchtkwaliteit wordt voldaan, is dat slecht voor de volksgezondheid. Daarnaast kan het er toe leiden dat bouwprojecten geen doorgang kunnen vinden.
Huidig beleid onvoldoende om alle knelpunten in 2015 op te lossen
Op basis van berekeningen is vastgesteld dat Amsterdam voor PM10 in 2011 aan de EU-normen zal voldoen. Voor NO2 zullen in 2015 echter na de uitvoering van het beleid in Amsterdam nog 3,7 wegvakkilometers zijn waar de NO2-norm wordt overschreden (knelpunten). Daarnaast zullen er in 2015 ook nog 12,6 wegvak- kilometers zijn die net onder de Europese NO2-norm zitten (bijna-knelpunten). Het risico bestaat dat dit in 2015 knelpunten zullen zijn als maatregelen niet worden uitgevoerd of effecten van maatregelen tegenvallen. Onderstaande figuur laat het aantal in 2015 verwachte knelpunten en bijna-knelpunten zien in de G4- gemeenten.

Amsterdams luchtkwaliteitsbeleid en de uitvoering daarvan kent tekortkomingen In de jaren 2005 en 2006 is bij de ontwikkeling van het Actieplan Luchtkwaliteit Amsterdam (ALA) het probleem van de luchtkwaliteit goed in kaart gebracht en zijn ook de oorzaken van luchtvervuiling geanalyseerd. Bij de keuze voor de maatregelen is echter geen integrale afweging gemaakt van de kosten en effecten van maatregelen. In de recent, op 17 mei 2011, door het college vastgestelde herijkingsnota Schone lucht voor Amsterdam is dit wel gedaan. Dat is een verbetering ten opzichte van het eerder geformuleerde beleid.
De gemeente stelt jaarlijks werkprogramma’s luchtkwaliteit met rapportages over de voortgang en een bijgesteld plan voor de verdere uitvoering. De rekenkamer constateert dat in deze werkprogramma’s weinig aandacht is voor de behaalde resultaten en bereikte effecten. De gemeente kan zelf monitoren, en verliest veel tijd als de monitoringsrapportage van het rijk wordt afgewacht. De gegevens over 2010 worden pas eind 2011 via de monitoringsrapportage bekend. Om het beleid sneller te kunnen bijstellen moeten de resultaten eerder in beeld worden gebracht en is het verstandig om reservemaatregelen achter de hand te hebben als de effecten blijken tegen te vallen.
Gezondheidsperspectief verdient meer aandacht in luchtkwaliteitsbeleid
De gezondheid van de Amsterdammers staat centraal in het luchtkwaliteitsbeleid. De rekenkamer constateert echter dat het beleid zich toespitst op verminderen van de NO2- en PM10-concentraties op de knelpunten. Het beleid heeft weinig aandacht voor andere schadelijke stoffen zoals roet. Ook het aantal mensen dat blootgesteld wordt aan luchtvervuiling speelt nauwelijks een rol.
De gemeente voldoet inmiddels aan de EU-norm voor PM10, Dit betekent echter niet dat de huidige concentratiewaarden voor PM10 geen bedreiging meer vormen voor de volksgezondheid, want hoe minder PM10 in de lucht hoe beter dat is voor de volksgezondheid. De gemeente moet daarnaast in 2015 voldoen aan de EU- norm voor NO2-concentaties. De huidige concentraties NO2 zijn zelf niet zo schadelijk, maar NO2 is een indicatiestof voor stoffen die wél schadelijk zijn voor de volksgezondheid. Door vooral te kijken naar de NO2-uitstoot en niet naar de schadelijke stoffen waar het om gaat, kunnen vanuit volksgezondheidperspectief verkeerde beslissingen worden genomen. Voorbeeld hiervan is het uitstel van de milieuzone voor bestelauto’s. De schonere motoren stoten meer NO2 uit dan oorspronkelijk gedacht, maar die schonere motoren produceren wel minder andere schadelijke stoffen.
Maatregelen kunnen ook het effect hebben dat de luchtvervuiling zich verspreidt over de stad, zodat de NO2-norm op de knelpunten niet meer wordt overschreden, maar Amsterdam als geheel er qua luchtkwaliteit en volksgezondheid niet op vooruit gaat. Voorbeelden hiervan zijn het omrijden van het verkeer door specifieke verkeersbelemmerende maatregelen of het weren van vervuilende voertuigen op specifieke plekken in de stad, waardoor deze op andere plekken in de stad gaan rijden.
Informatievoorziening aan gemeenteraad over resultaten en effecten kan beter
Het college heeft de gemeenteraad in algemene zin over het luchtkwaliteitsbeleid voldoende geïnformeerd. De informatie over de opname van de maatregelen uit het Actieplan Luchtkwaliteit uit 2006 in het NSL en de daarmee samenhangende beleidsmatige en financiële consequenties is echter niet helder met de raad gecommuniceerd. Verder ontvangt de gemeenteraad zeer beperkt informatie over:
• de met de maatregelen bereikte resultaten en effecten;
• de onzekerheden in de gebruikte rekenmodellen en de daarmee samenhangende risico’s voor het ontstaan van nieuwe knelpunten.
Zo wordt de raad bijvoorbeeld niet geïnformeerd over hoeveel bijna-knelpunten er zijn in de stad en ook niet over hoeveel vrachtwagens met een ontheffing rijden in de milieuzone voor vrachtverkeer.
Informatievoorziening aan burgers versnipperd en ontoegankelijk
De gemeente biedt op verschillende websites informatie over luchtkwaliteit in de stad. De informatie is versnipperd en bovendien veelal lastig te begrijpen.
De gemeente kan het vertrouwen van de burger in de overheid vergroten door heldere informatie te verstrekken die eenvoudig vindbaar is. Bij het toegankelijk maken van informatie kan de gemeente gebruik maken van onderzoek van de GGD (2011), waarin de informatiebehoefte van burgers over luchtkwaliteit in beeld is gebracht. De burgers zijn geïnteresseerd in antwoorden op de volgende vragen:
• Wie behoren tot de kwetsbare groepen, wat zijn risicolocaties in de buurt, wanneer kan je gezondheidseffecten verwachten?
• Welke normen bestaan er voor luchtvervuiling en welke maatregelen neemt de overheid?
• Wat kunnen burgers zelf doen om luchtkwaliteit te verbeteren?
Aanbevelingen
De rekenkamer doet zes aanbevelingen om de aanpak van het luchtkwaliteitsbeleid te verbeteren. Drie van deze aanbevelingen zijn gericht op het beleid, de beleidsuitvoering en de resultaten. Eén aanbeveling richt zich op het meer betrekken van het volksgezondheidsperspectief bij het maken van beleidskeuzes. De laatste twee aanbevelingen zijn gericht op het verbeteren van de communicatie vanuit de gemeente met de raad en met de burger.
Het college heeft niet binnen de gestelde termijn gereageerd op de conclusies en aanbevelingen van de rekenkamer. Vanwege de door de G4-rekenkamers gezamenlijk bepaalde publicatiedatum kon de reactie niet meer meegenomen worden in het rapport. Het college zal naar verwachting 21 juni 2011 de bestuurlijke reactie vaststellen. Na ontvangst van de bestuurlijke reactie stuurt de rekenkamer de reactie voorzien van een nawoord aan de gemeenteraad.