Monitor burgerparticipatie 2013
2014
ProDemos – Huis voor democratie en rechtsstaat geeft uitleg over democratie en rechtsstaat en daagt mensen uit om hierin een actieve rol te spelen. ProDemos werkt daarbij onder andere samen met gemeenten. ProDemos ondersteunt bijvoorbeeld lokale initiatieven om burgers en openbaar bestuur met elkaar te verbinden, specifiek op het terrein van burgerparticipatie, en organiseert participatieprojecten en cursussen voor aspirant-raadsleden, burgers en jongeren. Sinds 2009 voert ProDemos elke twee jaar de Monitor Burgerparticipatie uit, in samenwerking met het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK). De aanleiding om met deze Monitor te beginnen was dat beide organisaties een gebrek aan informatie opmerkten over de inspanningen en het beleid van gemeenten op het gebied van burgerparticipatie. De Monitor wordt opgesteld op basis van een enquête onder Nederlandse gemeenten over de stand van zaken aangaande burgerparticipatie.
De Monitor Burgerparticipatie is inmiddels verschenen in 2009 en 2011. In november/december 2013 is opnieuw een vragenlijst uitgezet onder gemeenten. De uitkomsten en bevindingen van het onderzoek zijn in dit rapport gebundeld. De focus van het onderzoek en het doel zijn hetzelfde gebleven. De gemeente vormt het hoofdonderwerp van onderzoek. Het gaat hoofdzakelijk om het gemeentelijk beleid en de inspanningen van de gemeente aangaande burgerparticipatie. De ervaringen van burgers worden buiten beschouwing gelaten. Het centrale doel van de Monitor Burgerparticipatie is het in kaart brengen van burgerparticipatie anno 2013. Het tweede doel is de huidige stand van zaken te vergelijken met de bevindingen van 2009 en 2011 om zo mogelijk trends te ontwaren.
Het voorliggende rapport is opgebouwd uit zeven centrale thema’s die zijn herleid uit de resultaten van de enquête. In elk hoofdstuk wordt een thema behandeld. Het eerste hoofdstuk gaat in op de vraag of gemeenten burgerparticipatie hebben vastgelegd in beleidsdocumenten en in hoeverre burgers daar gebruik van maken. Daaropvolgend wordt nagegaan welke burgerparticipatiemethoden vooral gebruikt worden. In de hoofdstukken 3 en 4 is de capaciteit van de gemeente en de rolverdeling bij de organisatie van burgerparticipatie onderwerp van onderzoek. Vervolgens wordt in de hoofdstukken 5 en 6 dieper ingegaan op de motieven om burgerparticipatie te organiseren en wat de succes- en faalfactoren zijn die gemeenten ervaren. Met het oog op de gemeenteraadsverkiezingen van maart 2014 is in de enquête van dit jaar extra aandacht besteed aan de manier waarop gemeenten zich inspannen om de politieke participatie van burgers te verhogen. Hoofdstuk 7 behandelt de vraag of het gemeentebestuur verantwoordelijkheid ervaart met betrekking tot het verhogen van de opkomst bij gemeenteraadsverkiezingen en de werving van raadsleden.
Methodologie
Definitie
Er is veel gepubliceerd over burgerparticipatie, waarbij diverse definities in omloop zijn gekomen. Sherry R. Arnstein (1969, 216), de grondlegger van de zogeheten participatieladder, heeft een belangrijke bijdrage geleverd met zijn definitie van burgerparticipatie als ‘de herverdeling van macht die de machteloze burger, die momenteel uitgesloten is van de politieke en economische processen, in staat stelt daar in de toekomst wel aan deel te nemen.’ In zijn handboek over publieke participatie definieert James L. Creighton (2005, 7) burgerparticipatie als ‘een proces waarin zorgen, behoeften en waarden van burgers geïncorporeerd worden in de besluitvorming’. Hij heeft zich verder verdiept in de definities die voorkomen in de literatuur over burgerparticipatie.
Creighton (2005, 7) concludeert dat tenminste de volgende elementen aanwezig zijn in elke definitie van burgerparticipatie:
1. Burgerparticipatie heeft betrekking op bestuurlijke besluiten
2. Burgerparticipatie houdt in dat er interactie plaatsvindt tussen de organisatie die het besluit neemt en burgers die willen participeren. Het informeren van burgers valt niet onder de definitie van burgerparticipatie.
3. Er is sprake van een georganiseerd proces om burgers te betrekken. Het gebeurt niet incidenteel of toevallig.
4. De participanten hebben een bepaalde mate van invloed op het te nemen besluit.
Gezien de diverse definities die in omloop zijn, moet verhelderd worden welke definitie van burgerparticipatie wordt gehanteerd in dit rapport. We hebben gekozen voor de definitie die burgerparticipatie omschrijft als:
‘een manier van beleidsvoering waarbij burgers, individueel of georganiseerd, direct of indirect de kans krijgen invloed uit te oefenen op de ontwikkeling, uitvoering en/of evaluatie van beleid’ (Peeters 2012, 5).
Het onderzoek is in beginsel gericht op gemeentelijk beleid en activiteiten op het gebied van burgerparticipatie. Met activiteiten wordt ‘het geheel aan methoden om burgers bij gemeentelijk beleid te betrekken’ bedoeld (Nationale Ombudsman 2009, 5). Hoewel de nadruk ligt op hetgeen de gemeente faciliteert, wordt ook onderzocht in hoeverre burgers daadwerkelijk gebruikmaken van de geboden mogelijkheden tot participatie. Andere vormen van participatie van burgers, zoals stemmen, rechtszaken, stakingen en wettelijke en buitenwettelijke protesten, vallen buiten de definitie.
Er is met betrekking tot twee thema’s afgeweken van de centrale definitie. Met het oog op de gemeenteraadsverkiezingen van 19 maart 2014 is gevraagd of en hoe het gemeentebestuur de electorale politieke participatie van burgers wil bevorderen. Het tweede thema betreft de informele burgerinitiatieven, die in het rapport worden gedefinieerd als de ‘activiteiten van bewoners om vorm te geven aan hun straat, buurt of stad, waarbij de bewoners zelf bepalen wat er gebeurt en waarbij de gemeente een ondersteunende c.q. faciliterende rol heeft/kan hebben’. In het kader van de actualiteit van de zogeheten participatiesamenleving en termen als overheidsparticipatie en doe- democratie, is het informele burgerinitiatief een ontwikkeling die niet genegeerd kan worden. Het past binnen de derdegeneratieburgerparticipatie (Kilic 2008, 2). De burger neemt hierbij het initiatief en de gemeente faciliteert waar nodig. Om tegemoet te komen aan de focus van het onderzoek wordt hierbij met name de rol van de lokale overheid als facilitator belicht, waarbij de rol van de burger als initiator grotendeels buiten beschouwing wordt gelaten.