Nuchter omgaan met risico's
2004
Aanleiding voor een discussie over milieurisico’s
In het milieubeleid dat de rijksoverheid sinds de jaren tachtig voert neemt het risicodenken een prominente plaats in. Dit houdt in dat bij het nemen van besluiten en uitvoeren van maatregelen eerst goed in kaart wordt gebracht welke nadelige gevolgen kunnen samenhangen met een bepaalde activiteit en hoe groot de kans is dat die nadelige gevolgen zich voordoen. Daarna worden andere relevante aspecten, zoals kosten van risicobeperkende maatregelen en maatschappelijk nut van de activiteit, in ogenschouw genomen. In de notitie ‘Omgaan met Risico’s’ uit 19894 zijn de beleidsuitgangspunten voor het risico-beleid voor het eerst uitgewerkt. Het risicodenken, als onderdeel van het milieubeleid, is daarna per beleidsterrein verder uitgewerkt, vaak in internationaal verband.
Uitgaande van het recht op hetzelfde niveau van bescherming, werd bijvoorbeeld afgesproken dat de jaarlijkse kans op sterfte als gevolg van een activiteit waarbij straling of toxische stoffen vrijkomen, in beginsel voor geen enkele burger groter mag zijn dan één op de miljoen. Om rekening te houden met de ernstige maatschappelijke gevolgen bij grote ongevallen, waarbij in één keer meer slachtoffers kunnen vallen, wordt bij grote ongevallen een naar verhouding nog kleinere kans gehanteerd.
Veiligheid is echter meer dan de berekende risico’s. De kans dat iemand doodgaat aan radon (radioactieve stofdeeltjes) in een woning is groter dan de kans dat iemand sterft door het eten van met BSE besmet vlees of door in de buurt te wonen van een hoogspanningslijn. Toch zorgen deze laatste onderwerpen voor een toenemend gevoel van onveiligheid. Dit was 2002 voor Staatssecretaris Van Geel de reden om een maatschappelijk debat over risico’s te starten.
Wat mag men wel en wat niet van de overheid verwachten? Deze vraag is actueel, ook op het gebied van milieu. De overheid moet de risico’s waarmee de samenleving wordt geconfronteerd beter beheersen, reduceren en het liefst, al dan niet uit voorzorg, vermijden. Anderzijds moet de overheid terugtreden, meer aan de markt overlaten, minder reguleren, meer de kosten van maatregelen mee laten wegen bij beslissingen en bovenal accepteren dat risico’s inherent zijn aan maatschappelijke activiteiten. Deze tegenstelling tussen ‘de overheid moet meer doen’ en ‘de overheid gaat te ver’ is ook duidelijk voelbaar in het milieubeleid.
De overheid heeft overigens deze tegengestelde verwachtingen ten aanzien van het overheidshandelen zelf versterkt door vaak onduidelijk te zijn over de verantwoordelijkheidsverdeling en door het soms achterwege laten van krachtige politieke besluitvorming. Wanneer duidelijke en transparante besluitvorming wordt uitgesteld zorgen tegengestelde belangen en verwachtingen in de samenleving voor een langdurige maatschap- pelijke discussie. Er ontstaan dan beleidsdossiers waarover jarenlang discussie gaande is zonder dat een besluit wordt genomen gericht op het oplossen van het onderliggende probleem. Ook in het milieubeleid is dit fenomeen waarneembaar.
Bij veel milieuproblemen leidt het hanteren van het risicodenken en het daarbijbehorende beleidskader, waaronder het uitgangspunt van de gelijke bescherming, tot adequate oplossingen. Het opnieuw ter sprake brengen van het ‘omgaan met risico’s’ is echter ingegeven door de constatering dat er in het verleden op het gebied van het milieubeleid teveel beleidsdossiers zijn ontstaan die niet adequaat met het bestaande beleidskader aangepakt kunnen worden. Sommige dossiers zoals radon, hoogspanningslijnen en basisstations voor mobiele telefonie (GSM, UMTS), bleven daardoor jarenlang onopgelost op de beleidsagenda staan. Bij andere dossiers werd bewust afgewe- ken van bepaalde uitgangspunten die horen bij het risicodenken. Hiervoor zijn uiteenlopende verklaringen:
• De kosten van risicobeperkende maatregelen zijn dermate hoog dat de samenleving deze kosten niet kan of niet wil nemen (bijvoorbeeld straling in woningen).
• De wetenschappelijk berekende risico’s zijn geen goede maat voor de maatschappelijke onrust (bijvoorbeeld de GSM basisstations).
• De risico’s kunnen niet berekend worden omdat de problemen te complex of te onbekend zijn (bijvoorbeeld klimaat-verandering).
In de loop der jaren is door dergelijke uitzonderingen, vaak mede als reactie op grote maatschappelijke druk maar ook omdat vele beleidsvelden zich verder ontwikkeld hebben, onduidelijkheid ontstaan over welke risico’s wel en welke risico’s niet geaccepteerd worden.
Naar aanleiding van bovenstaande noties heeft de Staatssecretaris van VROM het RIVM verzocht een analyse te geven van de mogelijkheden voor een nuchtere discussie over het omgaan met risico’s. Eind september 2003 is het RIVM rapport ‘Nuchter Omgaan met Risico’s’ verschenen dat, zoals in recente brieven aan de TK gemeld (22 september 2003 en 1 oktober 2003), als basis dient voor een nieuwe visie op het omgaan met risico’s, vooral als het gaat om milieubeleidsdossiers waarover al jarenlang discussie gaande is. Tevens is aan de Tweede Kamer toegezegd om op basis van deze visie een nieuw aanvullend beleidskader te ontwerpen en toe te passen op de onder- werpen straling in de woning, hoogspanningslijnen en basisstations voor mobiele telefonie (GSM, UMTS). Deze nota geeft invulling aan deze toezeggingen.
Kort overzicht van de ontwikkeling van het risicodenken in het milieubeleid
In het beleid dat de bescherming van mens en milieu en de bescherming van werknemers en consumenten tot doel heeft, is het denken in termen van risico’s7 een belangrijk onderdeel. Maar ook in het gezondheids-, ruimtelijk en het verkeersveilig- heidsbeleid, alsmede bij rampenbestrijding, wordt het ‘risico-denken’ gebruikt als instrument bij besluitvorming. Een discussie over omgaan met risico’s in het milieubeleid (overheidsbeleid voor de bescherming van mens en milieu) raakt dan ook andere beleidssectoren hoewel deze in deze nota niet aan bod komen.
Hoewel de basale uitgangspunten van het huidige beleidskader ongewijzigd zijn gebleven, is door de ontstane verscheidenheid in instrumentatie per beleidsveld (zie kader hiernaast) het zicht hierop verdwenen. Deze basale uitgangspunten blijven ook in de toekomst van groot belang bij het oplossen van milieuproblemen.