Parlementair onderzoek Kosten en effecten klimaat- en nergiebeleid
2012
De Nederlandse overheid voert sinds 1989 klimaatbeleid. Vanaf 1999 is het beleid geïntensiveerd met het oog op het halen van de Kyoto-doelstelling in de periode 2008–2012. De Tweede Kamer wil een overzicht hebben van de kosten en effecten van beleidsinstrumenten van het Nederlandse klimaat- en energiebeleid, op basis van bestaande evaluatiestudies en heeft daarom deze studie laten uitvoeren. Omdat de beschikbaarheid en de kwaliteit van evaluaties nogal verschilt vóór en ná 2005, zijn voor beide perioden afzonderlijk conclusies getrokken.
Kosten en effecten in de beleidsperiode tot 2005
De laatste omvattende evaluatiestudies naar kosten en effecten van het Nederlandse klimaat- en energiebeleid stammen uit 2005. Over de periode die toen is bestudeerd, te weten 1999 tot 2003, bestaat dan ook een duidelijk beeld:
– Het klimaat- en energiebeleid heeft tussen 1999 en 2003 geresulteerd in een reductie van 11,4 Mt CO2-eq. (een besparingstempo van 2,3 Mt per jaar). Hiervan is 1,5 Mt het gevolg van reductie van overige broeikasgassen, 8,1 Mt door energiebesparing en 1,7 Mt als gevolg van de inzet van duurzame energie.
– Tussen 1999 en 2003 hebben de maatregelen een kosteneffectiviteit van € 44 tot 100 per ton vermeden CO2 gekend, vanuit nationaal perspectief.
– Tussen sectoren bestonden aanzienlijke verschillen in de kosteneffecti- viteit. Maatregelen in de sectoren Landbouw, Verkeer en vervoer, Overige broeikasgassen en Industrie waren tussen 1999 en 2003 relatief goedkoop; maatregelen in de Gebouwde omgeving en de inzet van duurzame elektriciteit waren relatief duur.
Kosten en effecten in de beleidsperiode na 2005
Het beeld van effecten en kosten van klimaat- en energiebeleid in de periode na 2005 is minder duidelijk en minder kwantitatief. Dit heeft een aantal oorzaken:
– Er zijn slechts sectorstudies uitgevoerd voor de sectoren Verkeer en
vervoer (over de periode tot 2007) en Industrie (over de periode tot 2008, maar alleen over energiebesparing en niet over duurzame energie). Voor andere sectoren zijn soms wel ex-post evaluaties van individuele instrumenten gepubliceerd, maar die geven doorgaans een overschatting van de effectiviteit omdat er meestal geen rekening wordt gehouden met het feit dat instrumenten op elkaar inwerken.
– Een toenemend aantal evaluaties gebruikt niet de gestandaardiseerde evaluatiemethoden die in de studies uit 2005 een goede vergelijking van resultaten mogelijk maakten. Daardoor is het noodzakelijk om terug te grijpen op statistische bronnen, maar die zijn deels slechts beschikbaar tot 2007.
– Er ontbreekt een aantal ex-post evaluaties van belangrijke instrumen- ten. Zo is de stimulering van duurzame energie, een van de duurste klimaatmaatregelen, slechts ex-post geëvalueerd voor de periode tot 2006.
Op basis van de beschikbare evaluaties en gegevens van het CBS kan met de nodige voorzichtigheid worden berekend dat aan het eind van de periode 2006–2011 de emissies 12,4 Mt lager waren dan zonder beleid (een besparingstempo van 2,1 Mt per jaar).
Het is minder goed mogelijk om conclusies te trekken over de kosten van het beleid na 2005. Een aantal factoren heeft bijgedragen aan kosten- afname van klimaatmaatregelen:
– Er is een grote, eenmalige reductie van emissies van lachgas geweest
tegen relatief lage kosten.
– Duurzame elektriciteit, de grootste kostenpost, is vermoedelijk
goedkoper geworden. Hierdoor, en door een effectievere vormgeving van beleid, zijn vermoedelijk ook de beleidskosten van de stimulering van duurzame elektriciteit afgenomen.
Andere factoren hebben bijgedragen aan een kostentoename:
+ Ten opzichte van voor 2005 zijn er al veel goedkope maatregelen
genomen om de energie-efficiency te verbeteren.
+ Sinds 2007 is beleid ingezet op verhoging van het marktaandeel van
biobrandstoffen, die relatief kostbaar zijn.
+ Energiebesparing is slechts beperkt ingezet.
Naar alle waarschijnlijkheid had het klimaatbeleid over de gehele linie meer kosteneffectief kunnen zijn als er meer energie bespaard was. Als er minder energie wordt gebruikt, hoeft er namelijk minder duurzame energie te worden opgewekt, wat relatief duur is.
Aanbevelingen
Om een beter zicht te krijgen op de kosten en effecten van het klimaat- en energiebeleid verdient het de aanbeveling om een omvattend evaluatie- programma op te stellen. Vergelijkbaar met het programma dat in 2003–2005 is uitgevoerd zou dit kunnen bestaan uit:
– het vaststellen van een eenduidige methodologie voor het bepalen van kosten en effecten;
– het uitvoeren van ex-post evaluaties van de belangrijkste instrumenten, beleid in de sectoren en een overkoepelende studie.
Om tot een meer kosteneffectief beleid te komen, verdient het aanbeveling om energiebesparing sterker te stimuleren. In de Gebouwde omgeving en de Industrie is nog een groot potentieel beschikbaar. Dit kan benut worden als er een minder vrijblijvende aanpak wordt gehanteerd: meer gericht op regulering en beprijzing en minder op subsidies en convenanten. Voor andere sectoren, zoals Verkeer en vervoer, is efficiën- tieverbetering niet voldoende om de broeikasgasemissies te reduceren. Daar kan overwogen worden om instrumenten in te zetten die de vraag naar transport beperken, zoals beprijzing van infrastructuur. Tot slot zou de inzet van instrumenten kunnen worden heroverwogen die een geringe effectiviteit hebben, of waarvan de effectiviteit niet kan worden vastge- steld. Dit geldt bijvoorbeeld voor de meeste convenanten.