Strategie, instrumenten en handhaafbaarheid
1992
Op 5 september 1990 verzocht de regering de WRR een advies uit te brengen over de relatie tussen milieu, economie en bestuur. In navolging van het rapport 'Our common future' van de Commissie-Brundtland wordt in het Nationaal Milieubeleidsplan (NMP) de aanpak van milieuproblemen geplaatst in het kader van de ontwikkeling naar een duurzame samenleving. Daarbij wordt er - zo stelt de regering - grotendeels op vertrouwd dat het traditionele instrumentarium van de overheid toereikend zal zijn.
Het is echter de vraag of het bestuur met dit instrumentarium wel bij machte is om een zodanige gedragsverandering in de particuliere en de marktsfeer uit te lokken of af te dwingen, dat de beoogde doelstellingen inderdaad worden bereikt.
Het uit te brengen advies zou derhalve allereerst in moeten gaan op de verschillende typen instrumenten waarvan in principe gebruik kan worden gemaakt. De regering verzocht hierbij speciale aandacht te besteden aan minder gebruikelijke instrumenten, zoals die welke via de marktwerking verlopen.
De tweede vraag die de regering stelde, betreft een nadere uitdieping van het begrip duurzaamheid. De inhoud die hieraan in 'Our common future' wordt gegeven,laat ruimte voor verschillende interpretaties. Het komt er op neer dat moetwordenomschrevenwelkebehoeftebevredigingdehuidige generatievoor zichzelf en voor komende generaties veilig moet stellen. Bij de beantwoording van deze vraag spelen niet alleen objectief vaststelbare ecologische gegevenheden maar ook normatieve keuzen een belangrijke rol. Hierop ware in een tweede fase van de studie nader in te gaan.
In het onderhavige rapport besteedt de raad aandacht aan eerstgenoemde vraag van de regering. De tweede thematiek zal in een volgend rapport aan de orde komen.
De opzet van dit rapport is als volgt.
In hoofdstuk 1 wordt ingegaan op de doelstellingen van de regering op het gebied van het milieu voor de periode tot het jaar 2000. Deze worden geconfronteerd met te verwachten ontwikkelingen in deze periode. Het blijkt dat, hoewel er ook verbeteringen in de milieusituatie zijn te constateren, op een aantal gebieden aanzienlijke discrepanties zijn te verwachten. Deze bevinding onderstreept de veronderstelling van de regering in de adviesaanvraag dat ondanks de voorziene, niet geringe beleidsinspanningen de doelstellingen met het ingezette instrumentarium niet in voldoende mate kunnen worden gehaald.
In hoofdstuk 2 wordt het analysekader uiteengezet. De gedragsbeïnvloeding die centraal moet staan in het milieubeleid wordt gepresenteerd als een vraagstuk van maatschappelijke ordening. Tot nu toe is vooral geprobeerd het gedrag te sturen door middel van een eenzijdigedwangrelatie van verbods- en gebodsbepalingen (directe regulering). De maatschappelijke ordening kan echter ook verlopen via tweezijdigetransacties (privaatrechtelijke of publiekrechtelijke financiele regulering) of langs de weg van informatie, overleg en overreding (socialeregulering).
De raad constateert dat door het relatieve gewicht van het traditionele, op directe regulering gebaseerde instrumentarium een groot handhavingsprobleem is ontstaan. Dit vraagt om een rationalisatie van de inzet van instrumenten, waarbij ook instrumenten worden betrokken die inspelen op het transactie- en het overredingsmechanisme. Hiertoe wordt een basismodel aangereikt, waarin de handhaafbaarheid van het beleid centraal staat. De optimale instrumentkeuze hangt dan enerzijds af van de karakteristieken van het
instrumentarium en anderzijds van de situatiekenmerken van het betrokken milieuprobleem.
In hoofdstuk 3 wordt ingegaan op de karakteristieken van instrumenten die in beginsel in het milieubeleid kunnen worden gehanteerd. Uitvoerige aandacht wordt besteed aan mogelijkheden en beperkingen die zijn verbonden aan de instrumentencategorie waarvan tot nu toe het meest gebruik is gemaakt, namelijk directe regulering, alsmede aan privaatrechtelijke instrumenten, op transactie en op overreding gerichte instrumenten. Deze verschillende typen instrumenten worden getoetst aan de vrijheidsgrenzen die het Europese recht ons laat en aan de rechtvaardigheidscriteria van de lastenverdeling als legiti- miteitsaspect van het milieubeleid.
Hoofdstuk 4 ontwikkelt een systematiek voor de keuze van instrumenten. Hierin staan de situatiekenmerken van de te onderscheidenmilieuproblemen centraal. Door deze expliciet te maken en in verband te brengen met ken- merken van de onderscheiden instrumenten kan een optimale keuze van instrumenten worden bereikt. De 'situatiekenmerkenmethode' wordt toegepast op enkele sectoren waarin de milieuproblemen een hardnekkig karakter hebben, namelijk de landbouw, het energieverbruik, de afvalverwijdering bij huishoudens en het particuliere autogebruik.
In het slothoofdstuk besteedt de raad aandacht aan strategische aspecten van het milieubeleid. Centraal staat hier de vraag hoe een dynamisch milieubeleid ontwikkeld kan worden. Dit vergt niet alleen inspanningen op nationaal maar ook op internationaal niveau. Een actieve milieudiplomatie kan bewerkstelligen dat ieder milieuprobleem behandeld wordt op de daarvoor geeigende bestuurlijke schaal. Het belang van deze internationale dimensie van het milieubeleid kan moeilijk worden overschat; er liggen hier mogelijkheden om letterlijk en figuurlijk grenzen te verleggen.
Dit rapport is voorbereid door een interne projectgroep van de WRR. Voorzitter was prof.dr.ir. R. Rabbinge, lid van de raad, projectsecretaris prof.drs. I.J. Schoonenboom,stafmedewerker. Bij de voltooiing van het rapport maakten voorts deel uit van de projectgroepdr.ir. M.A. van Damme-van Weele, mr.J.P.H.Donner,drs. H. Hooykaas, prof.dr.F.W.Rutten, prof.dr.D.J.Wolfson, allen leden van de raad, alsmede de stafmedewerkers drs. R.M. van Bruggen, dr. C.C. Koopmans, dr. S.J. Langeweg, drs. H.C. van Latesteijn en mr.drs. J.C.I. de Pree en als stagiair O.C.H. de Kuijer.
In het proces van totstandkoming van dit rapport zijn vele personen en instellingen geconsulteerd.De WRR dankt allen voor de geleverdebijdragen.