Vertrouwen in burgers
2012
De uitdaging
Hoe kunnen beleidsmakers burgers beter betrekken? Wat kunnen ze doen om te zorgen dat de burgerbetrokkenheid in de samenleving voldoende en voldoende divers is voor een levende democratie? Velen, niet alleen in Nederland, maken zich zorgen over die betrokkenheid en duiden het achterliggende probleem als een vertrouwenscrisis, anderen spreken van een vertrouwenskloof of van een democratisch tekort (zie bijvoorbeeld: Van Gunsteren en Andeweg 1994; Elchardus 2002; Rosanvallon 2008; Knepper en Kortenray 2008; Dekker 2008; Bovens 2010; Norris 2011; Andeweg en Thomassen 2011).
Ondanks de grote inspanningen en de veelvuldige experimenten worden weinig warme woorden gesproken of geschreven over de voortgang van het overheidsbeleid met betrekking tot burgerbetrokkenheid. Er zijn volgens Van Stokkom (2006: 10) veel evaluatiestudies waaruit blijkt dat de nieuwe vormen van samenspraak bepaald niet fungeren als wondermiddel (bijvoorbeeld Edelenbos en Monnikhof 2001; Tops et al. 1999; Tops et al. 1996; en Wilde en Van Nistelrooij 2010: 29-31). Voortdurend is het een verhaal van veel projecten, weinig leren en – met uitzondering van de ‘klassieke’ inspraak op het terrein van de ruimtelijke ordening en daarvan afgeleide benaderingen – weinig structurele inbedding. Nog te vaak gaat het mis en het instrumentarium is sleets. De aansluiting op de ontwikkelingen in onze samenleving is zoek en een geheel andere aanpak lijkt noodzakelijk.
Veelkleurig speelveld
Het ‘speelveld’ van burgerbetrokkenheid kent twee dimensies: een verticale die wordt gekenmerkt door de institutionele hiërarchie van ‘de overheid’ en een hori- zontale die wordt bepaald door de diverse vormen van wisselwerking tussen de overheidskolom en burgers met hun uiteenlopende private samenwerkingsverbanden.
Formeel en informeel
De verticale dimensie kent een ingewikkelde structuur met meerdere lagen. Op het hoogste (inter)nationale niveau ligt de nadruk op beleidsontwikkeling; op lagere niveaus worden uitvoering en handhaving steeds belangrijker. De verantwoordelijkheid ligt dan bij een grote en diverse groep regionale en lokale beleidsmakers, niet alleen provincies en (deel)gemeenten, maar ook waterschappen en tal van uitvoerende organisaties, die met een vaak beperkte armslag uitvoering dienen te geven aan het beleid dat wordt geformuleerd door (inter)nationale beleidsmakers. Op individueel niveau hebben we ten slotte te maken met de frontlijnwerkers: uitvoerende ambtenaren bij gemeentelijke diensten bijvoorbeeld, maar ook buurtagenten, buurtconciërges, leraren, welzijnswerkers en zorgverleners.
Aan weerszijden van de overheidskolom voltrekt zich de belangenbehartiging, aan de geformaliseerde kant (in het figuur links) in de juridische en rechtstatelijke sfeer en aan de andere kant – niet of nauwelijks geformaliseerd in de vorm van wet- en regelgeving – in de overleg- en protestsfeer. De beïnvloedingskanalen van de hoofdrolspelers hebben zich de laatste halve eeuw in rap tempo ontwikkeld. De geformaliseerde kant van het speelveld vormt de thuisbasis van volksvertegen- woordigingen en door de overheid ingestelde toezichthouders. Voor burgers zijn er, naast het uitoefenen van het stemrecht, verschillende wegen voor betrokkenheid, zoals beroep bij de Raad van State, inspraak bij ruimtelijke planvorming of concrete wegenbouwprojecten, toezicht via ‘klachtenlijnen’ of lidmaatschap van formele adviesraden, en agendering door een burgerinitiatief.
In ons onderzoek richten we ons op de informele kant (in het figuur rechts) van het speelveld waar zich de niet-geformaliseerde burgerbetrokkenheid afspeelt, van oudsher het werkterrein van de civil society. “De klassieke aanduiding van civil society in Nederland is (...) die van het georganiseerde particulier initiatief,” zo merkte de oud-vicevoorzitter van de Raad van State, Herman Tjeenk Willink (2002: 28-39), op. In empirische zin wordt met het begrip civil society gedoeld op het maatschappelijk middenveld dat – met dank aan de Vlaamse overheid (Vlaan- deren.be 2012) – kan worden gedefinieerd als “de diversiteit aan instellingen, organisaties en sociale bewegingen waarbinnen burgers maatschappijgerichte activiteiten ondernemen. Het maatschappelijk middenveld houdt het midden tussen het privéterrein van de burger en het publieke domein van de overheid, als een intermediaire sfeer tussen individu en collectiviteit. De betrokkenheid van burgers aan dit maatschappelijke middenveld verloopt niet altijd via een formeel lidmaatschap, maar kan ook betekenen dat zij met die organisaties sympathiseren, de acties ervan volgen en hun opinies en gedrag erdoor laten beïnvloeden.”
Het dichtst bij de overheidskolom staan de maatschappelijke instellingen die zich richten op het verwerkelijken van gedeelde doelen die burgers individueel niet goed kunnen klaren. Ze zijn vaak ooit begonnen als particulier initiatief. Onder toezicht van, en vaak gefinancierd door de overheid vervullen ze specifieke taken op het gebied van bijvoorbeeld onderwijs, gezondheidszorg, volkshuisvesting en maatschappelijke dienstverlening. Binnen deze kolom behoren ook de maatschappijverheffende instellingen, gericht op het welbevinden van een brede achterban, waartoe met wat goede wil naast kerken ook deels ideëel gedreven belangenbehartigers zoals politieke partijen, vakbonden en werkgeversorganisaties kunnen worden gerekend. Vanuit het perspectief van de burgerbetrokkenheid spelen deze instellingen een grote rol. De tevredenheid van burgers met de verzorgingsstaat wordt immers sterk bepaald door hun inbreng in zowel de beleidsvorming op sociaaleconomisch terrein, als de uitvoering in de praktijk van alledag. Deze kolom is de laatste decennia ernstig ‘vervuild’ door de toetreding van een groot aantal voormalige overheidsorganisaties die door privatisering of anderszins ‘op afstand’ van de overheid zijn geplaatst (Dijstelbloem et al. 2010). Belangrijk in het kader van burgerbetrokkenheid is de opkomst van zelfstandige bestuursorganen (zbo’s), de privatisering van voormalige nutsbedrijven (bijvoorbeeld in de secto- ren energie, spoorwegen, post en telecom), en de uithuisplaatsing van beleidsafde- lingen (veelal in de vorm van kenniscentra). Veel van deze instellingen worden door burgers nog steeds als onderdeel van de overheid beschouwd, maar zijn dit formeel niet meer. Ze leveren echter nog wel publieke diensten en goederen.
Op wat grotere afstand van de overheid staan de geformaliseerde samenwerkingsverbanden van burgers. Hiertoe behoren verenigingen, bijvoorbeeld op het gebied van sport of buurtrecreatie, maar ook de vele vrijwilligersorganisaties die ons land nog altijd rijk is en de single issue organisaties; niet geheel correct zullen we ze benoemen als niet-gouvernementele organisaties (ngo’s). Ze behartigen op het middenveld namens hun achterban de vaak postmateriële belangen op een enkel, specifiek gebied (natuur en milieu, mensenrechten, emancipatie, ontwikkelings- samenwerking).