Windenergie op zee
6 april 2011
Onderzoeksdoel
Het voorliggend onderzoek heeft als doel om de rijksoverheid inzicht te verschaffen in de mogelijke impact van een aangepaste risicoverdeling tussen markt en overheid op de contante waarde van de rijksoverheiduitgaven voor windenergie op zee.
Ten behoeve van het onderzoek is een vijftal PPS-modellen gedefinieerd die vergeleken zijn met het huidige SDE-model.
Conclusies
De uitkomst van die vergelijking luidt dat toepassing van de vijf PPS-modellen niet leidt tot significant lagere uitgaven voor windenergie op zee dan bij toepassing van de huidige SDE-regeling. Pas wanneer de overheid op langere termijn streeft naar het stimuleren van meerdere parken kunnen de modellen leiden tot lagere uitgaven voor de rijksoverheid.
De huidige SDE-regeling kan wel verbeterd worden door randvoorwaarden te optimaliseren en als overheid een uitgebreidere rol te nemen in het voorbereidingstraject. Ook hier geldt een zekere schaalomvang, waarbij over de tijd meerdere parken worden gerealiseerd, als belangrijke voorwaarde om voordelen te realiseren. Met de oprichting van een participatiemaatschappij kan de overheid deze rol nog nadrukkelijker vormgeven.
In deze conclusies zit een spanning tussen de korte en de lange termijn. Windenergie op zee betreft een jonge sector die kampt met veel onzekerheden en die behoefte heeft aan meer duidelijkheid voor de lange termijn. De overheid kan op individueel projectniveau (financiële) zekerheden bieden, maar heeft op lange termijn ook te maken met onzekerheden ten aanzien van de ontwikkelingen in de energiesector. Op dit moment bestaat nog geen lange termijn visie ten aanzien van de ontwikkeling van windenergie op zee die meer zekerheid kan bieden aan de sector, mede omdat de overheid nog niet kan inschatten of wind op zee op termijn een belangrijke vorm van hernieuwbare energie zal zijn. Vandaar dat in de rapportage ook dit onderscheid is gemaakt tussen korte en lange termijn. Voor de individuele modellen wordt de uitkomst nader toegelicht.
De onderzochte PPS-modellen nader beschouwd
Het model SDE Variant 1 (SDE 1) heeft als vertrekpunt het basis SDE-model. Dit model onderscheidt zich doordat na de oplevering van het park een herberekening plaatsvindt van de subsidie. De gedachte achter dit model is dat de overheid zoveel mogelijk de werkelijke uitgaven betaalt in plaats van de door markt ingeschatte uitgaven inclusief een bijbehorende risicopremie. Het onderzoek laat zien dat marktpartijen met name in de periode tussen de bieding en de oplevering van het park, behoorlijke prijsrisico’s lopen. Door het toepassen van een indexeringsregeling betaalt de overheid de werkelijke kosten en reduceert zij het risico voor de marktpartij. De kans dat deze indexeringsregeling leidt tot lagere uitgaven voor de rijksoverheid wordt groter bij de realisatie van meerdere parken. Statistisch gezien is er vanaf 4 tot 5 parken al een significant voordeel te verwachten.
SDE Variant 2 (SDE 2) is een variatie op het SDE 1-model. Dit model onderscheidt zich doordat de omvang van de concessie wordt verhoogd van 400 MW naar 1200 MW. De gedachte achter dit model is dat er mogelijk schaalvoordelen haalbaar zijn bij een gefaseerde realisatie van een grotere concessie. Daarbij wordt per fase de subsidie opnieuw bepaald. De conclusie is dat een grotere schaalomvang inderdaad kan leiden tot kostenvoordelen. Het realiseren van een grotere schaalomvang in absolute zin is in deze jonge markt een cruciale factor voor marktpartijen bij het bepalen van hun investeringsbeslissingen. Het is echter de vraag of deze voordelen ook toegerekend moeten worden aan dit SDE 2-model. Er is een aantal redenen om die schaalvoordelen niet toe te rekenen aan dit model. De belangrijkste reden is dat in de fasegewijze ontwikkeling een één-op-één relatie ontstaat tussen de overheid en de ontwikkelaar, waarbij het moeilijk is om het voordeel ook daadwerkelijk te incasseren. Een tweede reden is dat sommige marktpartijen aangeven dat deze schaalvoordelen door hen ook gerealiseerd worden als zij die omvang kunnen realiseren bij meerdere parken in de eigen portefeuille. Het is vanuit die optiek dus niet noodzakelijk de concessieomvang te vergroten. Een derde reden is dat het willen maken van bindende afspraken voor de gehele ontwikkeling van 1200 MW ertoe leidt dat het project een dusdanige omvang krijgt (meer dan 4 miljard) dat de financiering lastig te realiseren zal zijn. Dit model biedt dus geen additionele voordelen ten opzichte van het SDE-model.
In het DBFMO-model gaat de overheid een contract aan voor ontwerp, bouw, financiering, onderhoud en exploitatie van een park. De overheid betaalt daarvoor een vergoeding op basis van de gevraagde output van het park. De overheid geeft door het inkopen van een dienst zelf richting (tijd, omvang) aan de gewenste ontwikkeling. De risicoverdeling van het model lijkt sterk op het SDE-model. Zeker als de overheid veel vrijheid laat in de outputspecificaties. Het model leidt wel tot een andere relatie tussen de overheid en het consortium, namelijk die van opdrachtgever en opdrachtnemer. De overheid specificeert immers een dienst en betaalt daar ook voor. Via dit mechanisme kan zij meer of minder sturing geven aan de ontwikkeling van windenergie op zee. Nu de overheid geen keuze maakt voor een specifieke vorm van duurzame energie is de toegevoegde waarde van de mogelijkheid om als opdrachtgever te sturen beperkt. Toepassing van het DBFMO-model zal waarschijnlijk ook leiden tot een ander consortium dat geleid zal worden door een offshore aannemer in plaats van een utility. Dan kan voor de financiering geen beroep gedaan worden op de balans van de utility. De mogelijkheden voor projectfinanciering zijn echter beperkt, zeker gezien het risicoprofiel van de projecten. Dit betekent ook dat er andere financieringsbronnen gezocht moeten worden. Het model lijkt mede daarom in deze specifieke situatie niet het meest geëigende model.
In het eigendomsoverdrachtmodel sluit de overheid een contract voor het ontwerp en de bouw van een windmolenpark. Na oplevering van het windmolenpark wordt deze verkocht aan een exploitant. De gedachte achter dit model is dat de overheid de risico’s in de bouwfase overneemt van de markt en zo het project aantrekkelijker maakt voor investeerders. Na de verkoop wordt geen verdere financiële bijdrage door de overheid betaald. Het eigendomsoverdracht model kent in de gemaakte analyse een hogere contante waarde van de rijksoverheidsuitgaven. Deze komt vooral voort uit het feit dat de overheid geen ervaring heeft met het realiseren van windparken op zee en er mogelijk suboptimalisaties zullen ontstaan tussen ontwerp en exploitatie. Immers, de latere exploitant heeft geen invloed kunnen uitoefenen op het ontwerp en moet wel de onderhoud- en exploitatierisico’s beheersen. Deze mogelijke suboptimalisaties zijn in de analyse benoemd als een significant nadeel. Deze analyse wordt ondersteund in de gesprekken met marktpartijen.
Het participatiemodel: De overheid en de ontwikkelaar functioneren in dit model als partners in de verschillende fasen van het project (delen uitgaven en inkomsten). De overheid participeert vanaf de start in de ontwikkeling en deelt daarmee zowel in de risico’s als in een mogelijke upside. De SDE-subsidieregeling blijft gehandhaafd. Tijdens de exploitatie kan de overheid (een deel van) haar belang verkopen. Op korte termijn heeft een model waarbij de overheid participeert weinig effect op de hoogte van de subsidie-uitgaven (mede omdat eventuele participatie plaatsvindt tegen marktconforme voorwaarden). Het maakt voor de beheersing van de risico’s immers geen verschil of er een andere financier betrokken is. Op langere termijn kan het model wel voordelen bieden. Dit heeft twee belangrijke redenen; als eerste kan het participatiemodel voordelen bieden, doordat de overheid als participant kennis kan opbouwen en dat kan meenemen naar de ontwikkeling van het volgende park. Als tweede reden geldt dat de overheid in dit model laat zien mee te willen delen in mee- en tegenvallers. De overheid laat zo een stuk commitment zien dat vertrouwen zal wekken bij financiers en partijen in de supply chain. Dat zal in onze ogen versneld kunnen leiden tot kostendalingen. Dit model zal op lange termijn leiden tot lagere uitgaven voor de rijksoverheid dan in het SDE-model.
Deze vijf modellen kunnen in principe gecombineerd worden met de invoering van een leveranciersverplichting. Dat zal de uitkomsten van deze analyse niet veranderen. Voor windenergie op zee zal in die situatie, bij de huidige prijzen, nog steeds een subsidieregeling noodzakelijk zijn om te kunnen concurreren met het kostenniveau van andere vormen van hernieuwbare energie.