Inhoudsopgave

    Regisseren

    Samengevat

    Steeds meer willen gemeenten en andere beheerders van de leefomgeving en openbare ruimte zich richten op de kerntaken. Daarbij wil men een eigen apparaat hebben dat goed in staat is om te sturen op deze taken. Alles wat aan de markt kan worden overgelaten, wordt uitbesteed. De gedachte daarachter is dat de markt die beter kan en dat er door marktwerking een substantiële kostenbesparing bereikt kan worden. 

    Dit sturen op hoofdlijnen en in de markt zetten van taken, wordt regisseren genoemd. De beheerder doet niet meer alles zelf. Alleen wat beslist noodzakelijk is, wordt zelf gedaan. Uitgangspunt is: zelf doen wat moet en uitbesteden wat kan. Ook wordt dit wel 'De markt tenzij...'  genoemd.

    Waarom gemeente regie-gemeenten willen worden, is beschreven in 'Voorwaarden voor een succesvolle vastgoed-regiegemeente' (2013, G.J.A. Zwaal).

    Wetgeving

    Op grond van de Gemeentewet heeft de gemeente taken voor het beheer van de openbare ruimte. Dat geldt ook voor Waterschappen via de Waterschapswet en voor provincies via de Provinciewet. 

    Hierin staat welke taken deze organisaties hebben. De wetgeving schrijft niet voor hóe de taken uitgevoerd moeten worden. Wel geldt altijd dat de taken kosteneffectief uitgevoerd moeten worden. Beheerders kunnen aansprakelijk gesteld worden als ze taken niet goed uitvoeren. 

    Daarmee is er geen wetgeving die deze organisaties verplicht om alles zelf te doen. In het verelden was dat wel zo. Er was een eigen inzameldienst, er was een eigen beheer- en ondersteam, er was een eigen automatiseringsdienst, et cetera. De Wet gemeenschappelijke regelingen maakt het voor overheidslichamen mogelijk om samen diensten te laten uitvoeren. Sociale werkvoorziening is een van de meest bekende vormen van samenwerking. Maar de samenwerking tussen overheidslichamen is alleen maar toegenomen. Automatisering wordt 'geoutsourced', dat geldt ook voor de inning van belasting. Hiervoor kan voor meerdere overheidslichamen tegelijk één bedrijf worden ingeschakeld. 

    Als dergelijke taken worden uitbesteed, zal een aanbesteding van deze werkzaamheden gedaan moeten worden. Zie ook 'aanbesteden'.

    Beleid

    Vaststellen van het doel

    Regisseren begint bij de afweging óf en hoe geregisseerd moet worden. Regisseren kan in essentie twee redenen hebben:

    • Hogere kwaliteit: die dienstverlening van de gemeente moet een hoger niveau krijgen. Daar kan veel onder worden verstaan: snellere afhandeling van aanvragen, hogere klanttevredenheid, meer handhaving, hogere beeldkwaliteit, ... Het is belangrijk om wat wordt verstaan onder 'hogere kwaliteit' zo concreet mogelijk te benoemen
    • Hogere efficiëntie: veelal wordt dit doel genoemd als eigenlijk wordt bedoeld 'lagere kosten'. Met het streven naar lagere kosten is niets mis. Door uit te besteden en marktwerking te gebruiken, kan dit consequenties hebben voor het eigen personeel. Dat wordt ontslagen of overgeplaatst als de baan komt te vervallen door de uitbesteding. 

    Uiteraard kan ook een combinatie van beide redenen aan de orde zijn. Echter, voor de duidelijkheid van het na te streven doel zal één van deze twee doelen het belangrijkste zijn. Zonder een eenduidig doel, kan er geen effectieve regie opgezet worden.  De gemeente Waalre heeft de doelen, of beter de randvoorwaarden, als volgt op papier gezet in 'Leren als regiegemeente': 

    Regisseren om andere doelen, zoals meer duurzaamheid of meer participatie te bereiken, gebeurt in Nederland eigenlijk niet. Enkele documenten die het zoekproces naar het doel en de weg om het doel te bereiken beschrijven:

    De gemeente kan regisseur zijn op vele gebieden. Veel meer dan alleen leefomgeving en beheer van de openbare ruimte. De uitgangspunten en processen voor andere onderwerpen zijn soortgelijk. Het volgende rapport gaat over een ander onderwerp dan openbare ruimte om te regisseren:

    Systematiek

    De visie op de openbare ruimte is leidend voor wat de beheerder met de openbare ruimte wil bereiken. Het doel van de openbare ruimte, is leidend voor hoe dit doel bereikt wordt. In toenemende mate wordt de openbare ruimte gezien als een samenhangend geheel. De openbare ruimte is meer dan alleen openbare verlichting, bestrating, speeltoestellen, ... Het is een integraal samenhangend geheel. Integraal betekent afstemmen en daardoor samenwerken. 

    De gemeente Buren heeft dit als volgt gevisualiseerd in de 'Integrale visie openbare ruimte deel 1' (deel 2 en deel 3)(2013 door BTL Advies):

     

    Hierbij wordt duidelijk onderscheid gemaakt in 'regisseurs' en in 'specialisten'. Ze hebben elkaar evenwel hard nodig. Daarbij is de regisseur niet waardevoller of belangrijker dan de specialist. Andersom is ook niet het geval. Het is samenwerking, daar draait het om.

    Uit de figuur blijkt verder een aansluiting bij de principes van kwaliteitsmanagement volgens Demming (plan > do > check > act). Verder laat de figuur zien dat de visie het vertrekpunt is. Op basis van de visie worden tactische plannen opgesteld. Die tactische plannen vinden hun uitwerking in uitvoeringsplannen en contracten met derden. 

    Samenwerking tussen de specialisten en de regisseurs is noodzakelijk om:

    • Met voldoende kennis de uitvoeringsplannen op te kunnen stellen binnen de kaders van de beheerder
    • Contracten op een goede manier te kunnen voorbereiden, aanbesteden en controleren tijdens de uitvoering

    De samenwerking waarborgt voldoende diepgang met voldoende overzicht.

    Door op deze manier het beheer te organiseren wordt het eenvoudiger om voor meerdere beheerders, uit te besteden werkzaamheden in één keer op de markt te zetten. Dat kan leiden tot gunstiger tarieven, minder contractanten en minder aansturing.

    Enkele voorbeelden van visie op regisseren:

    Competenties

    De gemeente Wijk bij Duurstede heeft in haar organisatievisie haar sturingsfilosofie weergegeven met de volgende figuur:

    Hierin staat logischerwijs het bestuur centraal. Vanuit het bestuur vindt de regie plaats van de taken. Daarin wordt samengewerkt met de samenleving, bedrijfsleving en medeoverheden en partners voor de uitvoering. De gemeente Wijk bij Duurstede omschrijft dit als volgt:

    Een regiegemeente vraagt van college, raad en de ambtelijke organisatie onder andere een omslag: samen doen, of laten doen in plaats van zelf doen, uitgaan van de kracht van de ander, handelen en denken als gelijkwaardige partner van de ander. Daarbij hoort ook het loslaten van (deel)taken en/of van resultaten. Het vraagt een gemeentelijke organisatie, die als regisseur op zoek gaat naar complementaire partijen, waarmee al dan niet in projectverband samengewerkt wordt en waarbij vooral ook gedacht wordt vanuit het perspectief van de burger, de inwoner of de gebruiker. En die daarbij gericht kiest voor de bijbehorende rol (zoals bijvoorbeeld contractbewaker, beleidsregisseur of intermediair). 

    Een dergelijke regisseur vraagt om andere compententies dan alleen een goed uitvoerder van beleid. Dit vraagt om andere vormen van interne samenwerking en andere vormen van sturing en management. Zie ook de visie van de gemeente Buren. Dit heeft een aantal consequenties voor de organisatie van de beheerder die regisseur wil worden:

    • Het organisatiemodel moet aangepast worden op de rol van regisseur
    • De functieomschrijvingen van de medewerkers moeten aangepast worden aan de nieuwe rollen: regisseur of specialist
    • Voor managers geldt dat ze sterk(er) moet sturen op samenwerking en regisseren voor de regisseurs en op kennisbeheer bij de specialisten
    • Als medewerkers niet passen qua competenties/vaardigheden en kennis, moet voor deze medewerkers een andere plaats binnen of buiten de organisatie gezocht worden
    • Bestuur kan minder direct invloed uitoefenen op beheer aangezien beheer in contracten is geregeld. De afstand van bestuur tot uitvoering wordt groter
    • De rol van eigen uitvoerende diensten komt te vervallen of wordt sterk beperkt
    • Contractmanagement wordt (nog) belangrijker voor de regisserende beheerder
    • Sturing en controle worden (nog) belangrijker waarbij monitoring een centrale rol speelt. 

    De gemeente Waalre hanteert in 'Samen regisseren wij onze toekomst' (2011) een soortgelijk model van de samenwerking:

     

    Voorbereiding

    De volgende rapporten gaan over de voorbereiding van regisseren en de consequenties voor de bedrijfsvoering van de beheerder:

    In de voorbereiding van het gaan regisseren zijn de volgende zaken nuttig om mee te nemen in de overwegingen:

    • Realistisch: ga uit van de feitelijke situatie, wees concreet en geef de politieke beïnvloeding een plaats in de organisatiestructuur
    • Murphy-proof: werk naar een organisatie die stevig is. Denk na waar belangentegenstellingen liggen. Daar zullen conflicten ontstaan. Dit kan op alle niveaus van de organisatie zijn zodat dus ook alle niveaus geanalyseerd moeten worden
    • Implementatie-periode: hierin kan de nieuwe organisatie leren om samen te werken in de nieuwe organisatiestructuur. De goede dingen worden meegenomen naar de definitieve structuur. De zaken die voor verbetering vatbaar zijn, worden aangepast
    • Positieve cultuur: een regisserende organisatie zal, vooral in het begin, geneigd zijn om de structuur te volgen. Dat is goed en dat moet ook maar dat mag niet leiden tot een starre formele organisatie. Werken aan een positieve samenwerkingsgerichte cultuur waar vertrouwen in elkaar en elkaars vakmanschap voorop staan, is belangrijk
    • Veranderen: regisseren is een veranderproces dat diepgaande consequenties kan hebben. Dit proces moet daarom professioneel worden opgepakt en uitgevoerd. Alleen dan kunnen de beoogde resultaten worden bereikt. Een slecht uitgevoerd proces, heeft jarenlange negatieve consequenties. De beoogde doelen kunnen in zo'n geval nimmer worden bereikt.

    Beheer

    Beheren is nu in hoge mate regisseren geworden. Het beheer is de uitvoering van de tactische plannen. Daartoe worden de tactische plannen uitgewerkt naar uitvoeringsplannen en tenslotte contracten.

    Die contracten moeten duidelijke en eenduidige eisen bevatten waaraan de ingehuurde uitvoerder moet voldoen. Hierbij kan het werken met beeldkwaliteit nuttig zijn. Als er met beeldkwaliteit wordt gewerkt volgens de Kwaliteitscatalogus 2013 van het CROW, dan is hierbij reeds een systeem voor monitoring beschikbaar. Mocht er met een afwijkend systeem worden gewerkt, dan moeten er toetsingscriteria ontwikkeld worden. 

    Systeemdenken

    Regisseren betekent dat de openbare ruimte als een samenhangend systeem wordt benaderd. Renovatie van riolering wordt dan gekoppeld aan wegbeheer, participatie, parkeervraagstukken, groenbeheer en speelvoorzieningen. Hier bewijst de waarde van de samenwerking tussen regisseurs en specialisten zich. De regisseurs bekijken de openbare ruimte als geheel. De specialisten zorgen voor de grondige inhoudelijke inbreng op deelthema's. 

    Aanbesteden

    Een regisseur zal veel uitbesteden, en dus ook aanbesteden. Bij aanbesteden moet, in het kort, rekening worden gehouden met:

    • Drempelwaarden waarboven Europese aanbesteding plaats moet vinden. Deze Europese drempelwaarden voor overheidsopdrachten zijn vastgelegd in artikel 7 van de Europese richtlijn nr. 2004/18/EG. Drempelwaarden voor speciale sectoren zijn vastgelegd in richtlijn Europese richtlijn nr. 2004/17/EG

    • EMVI is de afkorting van 'Economisch meest voordelige inschrijving'. Hieronder wordt verstaan dat een openbare aanbesteding niet alleen over prijs gaat maar ook over kwaliteit en meer specifiek de combinatie van prijs en kwaliteit. Aan de hand van criteria die door (of namens) de opdrachtgever worden opgesteld vindt een afweging plaats tussen deze aspecten. De criteria worden gewogen in punten of omgerekend in geld. Hierover zijn meerdere documenten beschikbaar. 

    Hiervoor moet de beheerder een inkoopbeleid hebben dat aansluit op de rol als regisseur. 

    De VNG heeft in 2012 een model hiervoor opgesteld: Model inkoop- en aanbestedingsbeleid 2012. Dit model kan ook voor andere overheden dan gemeenten gebruikt worden. Enkele voorbeelden van inkoop- en aanbestedingsbeleid:

    In het artikel over 'aanbesteden'  staat meer informatie in meer algemen zin. 

    Evaluatie

    De gemeente Amersfoort was koploper in regisseren. Halverwege de jaren '90 is de ambtelijke organisatie gehalveerd. Om de ambtelijke kern had men een schil gebouwd van organisaties die mede gestalte geven aan beleid en uitvoering. De gemeente Amersfoort kijkt hier op terug met drie documenten:

    Duurzaamheid

    Regisseren kan een impuls zijn voor duurzaamheid. Dan dient duurzaamheid wel actief meegenomen te worden. Aangezien de kern van regisseren is zelf doen wat moet en uitbesteden wat kan heeft de beheerder invloed op het interne proces en het externe deel (het uitbestede werk). 

    Het beleid van de beheerder is maatgevend. Hier liggen duidelijke parallellen met asset management. Bij uitbestedingen is een overheid verplicht om te werken met EMVI-criteria (zie 'aanbesteden'). Door de juiste EMVI-criteria te kiezen, kan de regisseren sturen (= regisseren) dat duurzaamheid de gewenste plaats krijgt. 

    Kosten

    Regisseren wordt vaak gebruikt als een manier en/of argument om de kosten voor de beheerder te verminderen. Bij 'ontwerp' is als uitgelegd dat regisseren alleen kan werken met duidelijke doelstellingen. Kostenreductie is zo'n doelstelling. 

    Kostenreductie ontstaat als:

    • De beheerder zo goed mogelijk gebruik maakt van marktwerking
    • Professioneel uitbesteed aan organisaties die de werkzaamheden met marktconforme tarieven kunnen uitvoeren
    • De resultaten van de uitbesteding (dus de uitgevoerde werkzaamheden), in kosten en kwaliteit, monitoort en meeneemt in de werkwijze.

    Voor uitbesteden moet gebruik worden gemaakt van EMVI-criteria en er zal een aanbestedings- en inkoopbeleid moeten zijn. Zie ook 'aanbesteden'.

    De gemeente Amersfoort heeft haar ervaringen met uitbesteden en contractmanagement geëvalueerd in 'Deel 3: Contractmanagement blijvend aanspreken op afspraken' (2011).

    In 2011 heeft de gemeente Utrecht het stadsbeheer tegen het licht gehouden. Op grond van onder andere kosten komt men in het rapport 'Business case Overheids NV Stadswerken' (Utrecht, 2011) tot de conclusie dat een overheids NV een goede oplossing zou zijn. Dit houdt daarmee in dat de gemeente (dus niet de NV) meer gaat regisseren en minder zelf doen. 

    Participatie

    Regisseren is zowel een kans voor participatie als een bedreiging. Regisseren zou kunnen inhouden dat werkzaamheden die door de sociale werkvoorziening worden gedaan, op de markt worden 'gegooid'. Daardoor zou participatie kunnen afnemen. De Wet gemeenschappelijke regelingen maakt het voor overheidslichamen mogelijk om samen diensten te laten uitvoeren. Sociale werkvoorziening is een van de meest bekende vormen van samenwerking. Daarmee hoeft regisseren niet op gespannen voet te staan met participatie.

    Het wordt een kans als participatie wordt meegenomen bij de uitbesteding. De EMVI-criteria bieden daarvoor alle mogelijkheden.

    Ook het betrekken van de burgers bij leefomgeving en beheer, is mogelijk met EMVI-criteria. Door inschrijvers te selecteren met de juiste EMVI-criteria, kan participatie vergroot worden.

    Links

    www.vng.nl

    Gerelateerde onderwerpen

    Monitoring

    Milieuzone

    Stadslandbouw