Burgers beheren zelf

"Door zelfbeheer kunnen bewoners bepalen hoe een stuk groen er bij ligt. Wachten op onderhoud door de gemeente is niet meer nodig. Bewoners hebben zelf directe invloed op het groen in hun woonomgeving. De woonomgeving kan naar eigen smaak worden onderhouden en wordt zo een beetje meer voor uzelf. Daarnaast is het leuk en gezellig om samen met buurtgenoten groen te onderhouden.

Voor de gemeente is zelfbeheer ook een manier om te bezuinigen op kosten voor de buitenruimte. Zo snijdt het mes aan twee kanten."

Dat zegt de gemeente Albrandswaard over burgers die zelf beheren. In deze gemeente in Rhoon, ten zuiden van Rotterdam, voeren burgers het beheer zelf uit in de wijk Rhoon-Noord. Participatie wordt daar met grote letters geschreven. Rhoon ligt in de gemeente Albrandswaard. Dat is het resultaat van een project dat in 2012 is begonnen. De toenmalige wethouder wilde een aantal zaken bereiken:

• Verbeteren van de sociale samenhang
• Grotere bewonerstevredenheid
• Meer betrokkenheid bij de eigen omgeving
• Inzet van mensen met afstand tot de arbeidsmarkt
• De gemeente wil meer regisseren

De openbare ruimte is veelzijdig. De openbare ruimte geeft letterlijk de ruimte om hier aan te werken. Het beheer van het groen werd in 2012 uitgevoerd door Binder Groenprojecten BV uit het nabijgelegen Poortugaal. Aan Rob Luyk van Binder Groenprojecten werd gevraagd om mee te werken aan het project. Door de gemeente werd een externe proces manager aangesteld: Thijs Harmsen van Harmsen procesmanagement. Het project kon van start. Een soort van Utopia in het beheer als het ware.

De opdracht

De opdracht van de gemeente was simpel en complex tegelijkertijd: zorg dat er beheer door de buurtbewoners komt en richt hiervoor een buurtorganisatie op. De vraag was direct: “Wanneer is het klaar?”.

Op een mistige maandagmorgen in januari 2015 spreken Rob, Thijs en Lex Stax met elkaar over dit project. Ze moeten lachen als Lex ze vraagt hoe het is gelopen.

Rob: “De opdracht was duidelijk maar de praktijk is complex en uitdagend. Je hebt te maken met mensen, en dat laat zich niet zo maar sturen”. Thijs: “We hadden eigenlijk niks toen we begonnen. Wel was er buurtpreventie die goed liep. Dat was een basis en dat was ook de reden dat gekozen is voor de wijk Rhoon-Noord. Uiteindelijk hebben we gewoon briefjes in de bus gedaan bij de bewoners. Alle bewoners waren uitgenodigd voor een bewonersavond. Daar kwamen zo’n 40 mensen op af. Dat was best goed.”

Dat vormde het begin van beheer door de bewoners in Rhoon-Noord. Een uniek project in Nederland waar iedereen naar kijkt en van wil leren. Ook andere gemeente willen leren van dit project.

Foto: Bezoek van andere gemeenten met CROW. Bron: Buurtnetwerk Rhoon-Noord

Dynamiek

Bij het begin van het project was het al snel duidelijk dat men hier te maken had met een project met grote dynamiek. De traditionele verhouding tussen opdrachtgever (= gemeente), aannemer (= Binder Groenprojecten) en burger was niet meer aan de orde. Immers, burgers werden ook beheerder, net als de gemeente en de aannemer. Daarmee was er een nieuw speelveld ontstaan. 

Binnen dat speelveld is een aantal spelregels afgesproken tussen de bewoners, gemeente en aannemer:

1. De kwaliteit van het beheer moet conform de afgesproken beeldkwaliteit zijn. Dat is beeldkwaliteit ‘B’. Hier is de aannemer verantwoordelijk voor
2. Bewonerstevredenheid is leidend, maar beargumenteerd afwijken is mogelijk
3. Het beheer mag niet leiden tot kapitaalvernietiging
4. Er komt geen extra budget beschikbaar
5. De burgers bepalen hoe het budget wordt besteed.

Deze vijf spelregels waren en zijn gelijkwaardig. Daarbij is er nog één niet opgeschreven spelregel die net zo belangrijk blijkt te zijn: Doen wat goed is. Dat is net zo abstract als dat het duidelijk is in al zijn eenvoud. 

Over beargumenteerd afwijken: beeldkwaliteit kan voorschrijven dat bijvoorbeeld het gras een bepaalde lengte heeft. Is het langer, dan wordt niet voldaan aan de afgesproken beeldkwaliteit. Dan moet er gemaaid worden. Echter, als de bewoners besluiten dat langer gras beter is, dan is de afwijking acceptabel. Deze afwijking mag niet leiden tot kapitaalvernietiging (zie ook asset management). Dan kan bijvoorbeeld doordat niet of niet juist wordt gesnoeid. Daarmee is het 'Beheerkwaliteitsplan' (Cyber, 2012) leidend danwel richtinggevend voor het beheer door de burgers.

Met deze spelregels ('De regels van Rhoon') als uitgangspunt is met het project begonnen. Hiervoor zijn ‘buurttafels’ ingericht door Rob en Thijs. Dat wil zeggen dat de buurtbewoners regelmatig bij elkaar komen om te bespreken wat er moet gebeuren. Ze bepalen hierbij zelf de prioriteiten. De aannemers geeft adviezen als het gaat over wat de beste manier is om het beheer uit te voeren, maar is in de opdracht ook initiator en medeverantwoordelijk voor ontwikkelingen in het sociale domein. Voor Rhoon-Noord is een buurtorganisatie opgericht: Buurtnetwerk Rhoon-Noord. Het buurtnetwerk is als volgt georganiseerd:

Figuur: Organisatie. Bron: Buurtnetwerk Rhoon-Noord

Elke straat krijgt daarbij haar eigen budget dat men mag beheren. Dus als er bijvoorbeeld minder wordt gemaaid, is er meer geld over voor andere beplanting. Ook kan er meer gebeuren als er andere financieringsbronnen zijn. Daarmee krijgen de bewoners hun eigen budget en hun eigen  opdrachtgeverschap. 

Bewoners worden dan actief om andere geldbronnen te zoeken. Dat is ook gelukt in een aantal gevallen. Zo hebben in projecten het Oranjefonds, de woningbouwvereniging en een vastgoedorganisatie meebetaald aan groenbeheer en omvorming. De schouw wordt op de gebruikelijke wijze gedaan door de gemeente. Ook de burgers doen een burgerschouw. Dat is sterk veranderd ten opzichte van de oude situatie. De traditionele vakspecialistische beeldkwaliteitsschouw wordt maandelijks met een technisch schouwsyteem vastgesteld. Het Buurtnetwerk gebruikt het als ondersteuning bij keuzes in het beheer en afstemming met gemeente. In deze vorm is het meer een voertuig voor dialoog en ontwikkeling van kennis van het Buurtnetwerk. Daarnaast vinden er regelmatig bewonersschouwen plaats. Die kenmerken zich door een sterk holistische blik op de buitenruimte en het samenleven en werken in de buurt. 

Foto: Burgerschouw in de wijk. Bron: Buurtnetwerk Rhoon-Noord

Binnen de buurt zijn ‘buurtregisseurs’ aangesteld. Dit is de primus inter pares van de bewoners. 

De buurtregisseur

De gemeente had en heeft een buurtregisseur, ook wel wijkmanager genoemd in andere gemeenten. Vanuit de traditionele rol is hij/zij bezig in deze buurt, als professional. Met het project in Rhoon-Noord veranderde die rol ook. De buurt heeft zelf de regie in handen. De buurtregisseur regisseert minder maar faciliteert meer. 

Thijs: “Dat geeft ook aan dat in dit project alle rollen voortdurend anders zijn. Dat vraagt van ons, Thijs en Rob, veel flexibiliteit. Maar voor de gemeente is dat eigenlijk nog lastiger. Zij hebben juridische verantwoordelijkheden, begrotingen, jaarplannen, bestuurlijke verantwoording, ambtelijke verantwoording. Dat gaat alleen goed, als je met elkaar accepteert dat het soms anders gaat dan verwacht. Het doel, doen wat goed is, dat moet leidend zijn. Dan kom je er met elkaar wel uit.”

Resultaten

De resultaten zijn dat het buurtbeheer nu zo’n ruim twee jaar echt draait. De betrokkenheid van de bewoners met de buurt is vergroot. Het beheer wordt voor een aanzienlijk deel door de bewoners zelf uitgevoerd. Het beheer wordt voor 100% gestuurd door de bewoners, met daarbij adviezen van Binder. 

De volgende figuur geven een overzicht van de projecten die lopen. 

Figuur: projecten in Rhoon. Bron: Binder

Het 'Buurtnetwerk Rhoon-Noord'  is opgericht. "Dat heeft wel wat langer dan drie maanden geduurd" zegt Thijs. "Maar het draait goed. Regelmatig vinden bijeenkomsten plaats waarbij de stand van zaken en de plannen worden besproken." Thijs laat de 'Uitnodiging voor de derde bijeenkomst Buurtnetwerk Rhoon-Noord' (2013) zien. 

Rob en Thijs beschrijven hoe de school (Openbare basisschool 'De Overkant') met het buurtbeheer omging. De school staat midden in de wijk. De school vroeg of het snoeien niet in september kon, in plaats van juni. Als er in juni wordt gesnoeid, dan is de begroeiing weer hoog als het schooljaar begint. Ook wilde de school wel met de kinderen aan de slag. Dat is leuk om te doen en educatief om met groen, natuur en omgeving bezig te zijn. Voor de buurt was dit ook prima. Zo is de school letterlijk onderdeel van de buurt geworden. Jong geleerd, ...

De resultaten laten zich als volgt samenvatten:

• De betrokkenheid met de buurt is vergroot
• De kwaliteit van het beheer is in essentie gelijk gebleven
• De kosten zijn voor de gemeente gelijk gebleven
• Inbreng van de burgers leidt tot nieuwe ideeën en zinvolle inzichte
• Wijziging in de grotere actieve betrokkenheid, verantwoordelijkheid, initiatieven, versterken van het bestaande weefsel van alle samenwerkende partners (belanghebbenden) in de buurt.

Lessen voor de betrokkenen

Aan Rob en Thijs wordt gevraagd wat de belangrijkste lessen zijn. Ze kijken elkaar aan en zeggen tegelijkertijd: “Vertrouwen is de basis om het te kunnen”. Daarbij geldt dat het vertrouwen nimmer mag worden beschadigd. Het vertrouwen maakt het ook mogelijk om met elkaar in discussie te gaan en van mening te verschillen en tóch samen verder te komen. 

De tweede les die men heeft geleerd is om in dit project niet meer te denken in vaste structuren. Thijs: “Dit is zo dynamisch. De burgers zijn bezig met hun buurt en bedenken zaken die niet passen in vaste structuren. Als ze een afspraak maken met de woningbouwvereniging voor financiering van extra beheer, past dat niet in de bestaande structuur en verantwoordelijkheden. Dat moet je durven loslaten. Als je elkaar vertrouwt en je hanteert de Regels van Rhoon, dan kun je dat goed oplossen.” Rob vult aan: “Voor ons als aannemer is dat soms erg lastig geweest. We hebben in dit project veel gepraat met zowel de gemeente als met de bewoners. We zaten dan tussen twee vuren. Daarbij hebben we centraal gesteld dat beheer technisch uit te leggen is maar dat de wensen van de burgers realiteit zijn waar we ons naar moeten richten. Burgerperceptie en technische kwaliteit kunnen in de praktijk aanzienlijk uit elkaar lopen. Daar moet je mee leren omgaan. Dat moet je uitleggen aan zowel de bewoners als aan je opdrachtgever, de gemeente."

Foto: Samen narcissen planten. Bron: Buurtnetwerk Rhoon-Noord

De derde les voor Rob en Thijs is dat ze een project doen met vrijwilligers. Daarbij is het net als bij de voetbalclub: een relatief kleine groep mensen (een paar procent) trekt de kar. Soms verhuist er een kartrekker, en dan loopt het even wat minder. Rob en Thijs vinden dat je dat moet accepteren. Dat hoort er bij. Als professional vind je dan dat het niet goed gaat. Echter, Rob en Thijs geven aan dat het uiteindelijk altijd weer goed is opgelost. De bewoners zijn betrokken bij de buurt. Dat betekent dat ze zelf signaleren dat er iets niet goed is. Ze gaan dan ook zelf aan de slag om dat op te lossen. Men voelt de verantwoordelijkheid. Thijs: “Daarbij kan je als professional wel helpen. Maar helpen is wat anders als het probleem over nemen. We helpen, punt uit.”

Beheer kent op grond van de ervaringen in Rhoon-Noord drie 'dimensies' die in de volgende tabel staan.

Daarbij kan men '1.'zien als traditioneel en '3.' goed aansluitend bij nieuwe ideeën aangaande de verhouding tussen de overheid en de burgers. Daarbij is traditioneel geen waardeoordel omdat dit ook erg functioneel kan zijn.

Organisatorisch effect

Rob: “Voor ons had dit intern flinke consequenties. Onze voorman in het veld, kreeg een andere rol: meer procesmatig, minder technisch. Meer adviseur dan uitvoerder. Dat betekent veel bijleren in de praktijk, fouten maken en ze weer herstellen. Tegelijkertijd waren we nog steeds verantwoordelijk voor de kwaliteit. Dat maakte het soms wel erg lastig.”

Thijs: “Voor de gemeente was dat eigenlijk ook zo. We deden dingen die nieuw waren en die ook niet op papier stonden. Dingen die de grenzen van de flexibiliteit moesten oprekken. Oprekken doet pijn. Op ambtelijk en bestuurlijk niveau is de gemeente altijd constructief blijven meewerken. Maar ook hier is het voorgekomen dat tijdens een overleg met de buurtbewoners, de gemeente werd weggestuurd. Het vertrouwen van de buurtbewoners was even minder en ik, Thijs, mocht blijven ofschoon de gemeente mij betaalde. Gelukkig is het vertrouwen nog echt weg geweest. Als gemeente moet je hier mee om kunnen gaan. En dat kunnen ze.”

Van een afstand heb je meer overzicht. Kijkend naar het project Rhoon-Noord is het misschien wel een logische voortzetting van bevindingen uit het verleden. In 2009 is in de gemeente onderzoek gedaan naar de leefbaarheid in het rapport 'Leefbaarheid in Albrandswaard Vervolgmeting 2009' (Rigo, 2009). Rhoon-Noord scoorde toen aan de lage kant ten aanzien van groenvoorzieningen en de woonomgeving. Tevens heeft de gemeente in die periode het beleid vorm gegeven in de richting van meer burgerparticipatie. Dat heeft in 2010 geleid tot de 'Beleidsnotitie Burgerparticipatie'. Daarin is het beleidsmatig fundament voor het project in Rhoon-Noord gelegd.

In 2012 heeft de Rekenkamer de effectiviteit van de communicatie bij participatietrajecten onderzocht in 'RKC Onderzoek beheerorganisatie' (2012, Cyber voor de Rekenkamer). Hieruit bleek dat de tot dan toe gevolgde werkwijze, niet leidt tot de gewenste resultaten. Een gewijzigde aanpak is dan het logische gevolg. De werkwijze in Rhoon-Noord is zo'n afwijkende werkwijze. 

In 2013 stelde de gemeente Albrandswaard de notitie 'Burgers verbinden, een ontwikkeling' (2013) op. Hierin werd participatie verankerd binnen de organisatie op zowel bestuurlijk als op ambtelijk niveau. Daarmee is het afwijken zoals in Rhoon-Noord wordt gedaan, eigenlijk bestuurlijk vastgelegd. 

Maatschappelijke trends

​De maatschappelijke trend is dat burgers meer en concretere invloed krijgen op inrichting en beheer van de openbare ruimte. Door participatie en door ontwikkelingen zoals shared space en place making. In steeds meer gemeenten is participatie onderdeel van beheer. Zo wordt invulling gegeven aan het deel 'people' van people, planet en profit van duurzaam beheer. 

De gemeente Lelystad beschrijft dat in 'Ontwikkelspoor Beheer en Onderhoud Openbare Ruimte' (2014). De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid heeft onderzoek gedaan naar 'Vertrouwen in burgers' (2012). De conclusie daarin is dat de burger de mogelijkheid moet worden gegeven om mee te doen. Daarvoor moet de overheidskolom geïnspireerd worden tot zinvolle burgerbetrokkenheid door de combinatie van drie factoren: visie, rugdekking en vonk. In de volgende figuur is dat weergegeven. 

Figuur: Visie, rugdekking en vonk. Bron: WRR

In het project in Rhoon-Noord is hier op een goede wijze invulling aan gegeven.

Het buurtnetwerk zoals dat nu functioneert in Rhoon-Noord past in de transitie van onder andere zorgen voor naar faciliteren dat. Dat zijn trajecten die gaan over tientallen jaren waarin nu de eerste stappen zijn gezet.